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       [98] Teil II: Die Anfänge der Hungerblockade im Herbst 1914 A. Die britischen Orders in Council vom 20. August und 29. Oktober 1914 a) Das Verfahren bei der Ausübung des Prisenrechts zu Beginn des Krieges Die Anfang August in Tätigkeit tretenden britischen Überwachungsstreitkräfte zwischen den Shetlands und Norwegen und am Westeingang des Kanals beobachteten das folgende Verfahren: "Nachdem ein Schiff durch Aufforderung oder einen Schuß vor den Bug zum Stoppen gebracht war, ließ der Kommandant des anhaltenden Kreuzers sogleich ein Boot zu Wasser und zwei Offiziere fuhren damit zu dem Handelsschiff. War der Durchsuchungsoffizier an Bord gekommen, so war seine erste Pflicht, das Schiff zu identifizieren und die darüber vom Kapitän gemachten Angaben auf ihre Richtigkeit zu untersuchen. Das wurde durch Prüfung des Schiffszertifikats, einer Urkunde, die zahlreiche Einzelangaben enthält, und durch einen Vergleich mit Lloyds Register ermittelt..."1 "Unsere Offiziere hatten ferner zu entscheiden, ob das inspizierte Schiff tatsächlich die in den Papieren angegebene Reise ausführte. Wenn neutrale Kapitäne jemals beabsichtigt hätten, ihre vorgegebene Bestimmung nach der Prüfung am Eingang der Nordsee oder in der Straße von Dover zu ändern, würde es einige Schwierigkeiten gemacht haben, ihre Absichten zu erraten. Denn der Schiffskurs über den Atlantik, welcher immer aus den im Logbuch eingetragenen Positionen auszumachen war, würde keinen Hinweis auf den weiteren Kurs des Schiffes über die Nordsee nach Deutschland gegeben haben. Wahrscheinlich würde jedoch ein erfahrener Seemann durch ein strenges Kreuzverhör von Offizieren und Mannschaften Verdachtsmomente gefunden haben. Tatsächlich sind solche getarnt[e] Reisen niemals versucht worden. Die meisten der untersuchten Schiffe gehörten bekannten skandinavischen und holländischen Schiffahrtslinien, deren Direktoren und Geschäftsführer niemals ihren Kapitänen und Agenten erlaubt haben würden, die amerikanischen Gesetze durch Erlangung falscher Klarierungspapiere zu verletzen. Abgesehen davon hatten die ameri- [99] kanischen Ablader von Banngut stets bestimmt, daß ihre Ladungen an neutrale Empfänger gesendet und von diesen an den Feind geschickt würden, und daß die Papiere, die von dem Bordkommando geprüft wurden, in bester Ordnung seien. Gerade diese Tatsache machte eine Prüfung der Ladungspapiere auf See fast nutzlos. Die Natur der Ladung und die Empfänger konnte man zwar aus dem Manifest genannten geordneten Verzeichnis ermitteln, und das Manifest konnte durch das Ladungsbuch des Steuermanns und die Konnossemente kontrolliert werden. Aber der an Bord kommende Offizier hatte keine Mittel, um irgend etwas über die Empfänger, die Art ihres Geschäfts, oder darüber, ob die für sie bestimmten Ladungsgüter zu denen ihrer Branche gehörten, festzustellen. Da aber gerade diese Tatsachen festgestellt werden mußten, bevor eine Entscheidung über die Ladung möglich war, so kann man mit Recht sagen, daß die Seeoffiziere der Überwachungsstreitkräfte keine Mittel hatten, um irgend etwas Verdächtiges in einer Ladung oder ihrer Bestimmung aufzudecken... Von Anbeginn war es deshalb für jeden Interessierten offenkundig, daß unsere Rechte auf Unterbindung des Handels mehr in Whitehall als auf See ausgeübt werden würden, daß die Flotte wenig mehr als ein Polizist oder Kontrolleur des neutralen Handelsverkehrs sei und daß es Sache der Zentralbehörden wäre, diejenigen Tatsachen über Ladungen und Empfänger zu ermitteln, die bestimmend dafür waren, welche Zurückhaltungsrechte wir rechtmäßig ausüben konnten."2 Den Ansatzpunkt für eine solche Kontrollinstanz des neutralen Handels bildete die in der Handelsabteilung des Marinestabs stattfindende Prüfung der Berichte der Überwachungsstreitkräfte über die vorgenommenen Anhaltungen und Durchsuchungen, zu der sehr bald Beamte des Außenamts hinzugezogen wurden. Aus diesen losen Zusammenkünften ging der Banngutausschuß, "das große ausführende Organ der Blockade",3 hervor. Der Ausschuß wurde im November durch eine Kabinettsorder errichtet. Er hatte seinen Sitz im Außenamt und bestand aus je einem Vertreter dieses Amts, des Handelsamts und der Admiralität, sowie einem beratenden Vertreter des procurator general. Später wurde der Ausschuß erweitert durch Vertreter des Ausschusses zur Beschränkung der Feindzufuhren oder des beratenden Ausschusses über den Kriegshandel. Den Vorsitz führte immer ein Jurist aus den Common Law-Gerichten. Kein Jurist des Völkerrechts war jemals ständiges Mitglied, da der Ausschuß als ausführendes Organ und nicht als Gericht galt. Seine Entscheidungen und Verfügungen wurden täglich gedruckt.
Bevor mit dem Ausbau eines schärferen Kontrollverfahrens begonnen werden konnte, mußte die englische Regierung endgültig zur Frage der Anwendbarkeit der Londoner Deklaration Stellung nehmen. "In erster Linie und als besonders wichtig ist hervorzuheben, daß [100] die bloße Tatsache, daß die Londoner Deklaration nicht ratifiziert war, der britischen Regierung nicht die Freiheit gab, sie vollständig außer acht zu lassen. Britische Vertreter hatten an dem Dokument mitgewirkt und mit Zustimmung der Regierung, die sie ernannt hatte, seine Bestimmungen gutgeheißen. Die britische Regierung war deshalb an den Satz gebunden, 'daß die in den folgenden Kapiteln enthaltenen Regeln im wesentlichen mit den allgemein anerkannten Grundsätzen des Völkerrechts übereinstimmen', denn das war in der einleitenden Bestimmung der Deklaration gesagt und war ein wesentlicher Teil von ihr. Die Deklaration war also nicht nur eine Gesetzeskodifikation, sondern auch eine Erklärung britischer Seepolitik. Kein Teil der britischen Verwaltung hatte die Deklaration einem anderen aufgezwungen und seine Opposition überwunden. Die militärischen und politischen Mitglieder hatten zeitweise in Fragen technischer Einzelheiten nicht übereingestimmt, aber sie waren sich über das Instrument als Ganzes einig gewesen. In der Tat hatte die Admiralität sie entschiedener und nachdrücklicher als das Außenamt bekräftigt, denn sie hatte die Deklaration so gut wie unverändert in das Naval Prize Manual aufgenommen. Schließlich war es allgemein bekannt, daß die Regierung bei Kriegsausbruch beabsichtigte, die naval prize bill mit geringfügigen Änderungen wieder vorzulegen, und sich zu bemühen, die Ratifikation zu erlangen."4 Trotz dieser Rechtslage verhielt sich Sir Edward Grey sehr zurückhaltend, als der amerikanische Botschafter ihn am 7. August fragte, ob Großbritannien die Londoner Deklaration zu ratifizieren beabsichtige. Unter dem Eindruck der deutschen Minenlegung in der Themsemündung und des Verlustes des Kreuzers Amphion antwortete er, der Feind halte sich offenbar für berechtigt, sich jeden in seiner Macht stehenden Mittels zur Gefährdung des Handelsverkehrs zu bedienen, und er zweifele deshalb, ob die britische Regierung sich verpflichten könne, jede in der Deklaration enthaltene Regel zu beobachten. Obwohl die Vereinigten Staaten am nächsten Tage in einer Note das Verlangen wiederholten und auch die französische Regierung den Entwurf einer Verordnung über die Anwendung der Deklaration übersandte, blieb Sir Edward Grey fest. Er unterrichtete die Admiralität über die gesamte Korrespondenz. Die Antwort lautete, gegenwärtig würden keine Schritte zur Ratifikation vorgeschlagen. Damit war aber dem Außenamt nicht gedient, denn wie Sir Cecil Hurst, sein Rechtsberater, in einem Memorandum nachwies, war eine Entscheidung darüber, welche Teile der Deklaration verbindlich seien und welche nicht, zur Klarstellung des von den Prisengerichten anzuwendenden Rechts unbedingt erforderlich. Es fand deshalb eine Ressortbesprechung unter dem Vorsitz Greys zur Entscheidung der Frage statt. Als diese Konferenz zusammentrat, waren die Auswirkungen des Kriegsausbruchs auf den Welthandel noch nicht völlig geklärt. Fest stand lediglich, daß die feindliche Handelsflotte von den Meeren vertrieben war und daß die Befürchtungen einer Unterbrechung der britischen Seeverbindungen durch deutsche Handelszerstörer sich nicht bewahrheitet hat- [101] ten. "Es war also sehr unwahrscheinlich, daß britische Frachter durch neutrale verdrängt werden würden und die Konferenz brauchte deshalb nicht zu erwägen, ob es politisch zweckmäßig sei, die besonderen Vorrechte des neutralen Handels aufrechtzuerhalten."5 Man konnte sich auf die Erörterung der Frage beschränken, welche Maßnahmen man zur Unterbindung des indirekten Feindhandels ergreifen solle, der sich, wie zahlreiche deutsche Presseartikel bewiesen, über die Deutschland benachbarten neutralen Häfen zu organisieren begann. Soweit er Nahrungsmittel und Rohstoffe betraf, war er durch Artikel 35 der Londoner Deklaration geschützt. Seinen freien Durchgang durch holländisches Gebiet glaubten die Niederlande überdies auf Grund der Rheinschiffahrtsakte nicht untersagen zu können. Ausschlaggebend für die Entscheidung der Konferenz waren aber nicht die über den indirekten Handel Deutschlands bekannten Tatsachen, sondern ein sich kurz darauf als unwahr herausstellendes Gerücht. "Die Admiralität glaubte, daß die deutsche Regierung damals die Lieferung aller Nahrungsmittel im Lande kontrollierte und der Innenminister zeigte, daß dadurch eigentlich jeder deutsche Nahrungsmittelhändler zu einem Staatslieferanten würde. War dem so, so konnten nach den Bestimmungen der Deklaration alle an Deutschland adressierten Nahrungsmittel als absolutes Banngut behandelt werden."6 Das ließ die Wichtigkeit, unser Recht auf Unterbindung des indirekten Lebensmittelhandels aufrechtzuerhalten, besonders klar hervortreten und führte zu der einstimmigen Entscheidung der Konferenz, die Doktrin der fortgesetzten Reise auch auf Ladungen bedingten Bannguts anzuwenden und eine Order in Council zu erlassen, die uns von den hierüber in der Deklaration aufgestellten künstlichen Regeln befreite. In der Order in Council vom 20. August 19147 erklärte England, die Londoner Deklaration mit gewissen Abänderungen während des Krieges einhalten zu wollen. "Die wichtigsten von diesen betrafen die letzte Bestimmung des bedingten Bannguts: zunächst verkündete die Regierung,8 daß jeder genügende Beweis, der eine Vermutung für die Beförderung bedingten Bannguts an die feindlichen Streitkräfte oder an eine feindliche Verwaltungsstelle begründe, zulässig sei. Diese Ausnahme war außerordentlich wichtig, denn nach der Deklaration wurden die Schiffspapiere als endgültige Beweise für die Bestimmung von Schiff und Ladung angesehen. Von nun an war es der britischen Regierung freigestellt, die Einziehung einer Ladung bedingten Bannguts zu verlangen, wenn ihre Agenten im Ausland solche Beweise herbeischaffen konnten, die ein unparteiisches Gericht davon überzeugten, daß die Ladung eine fernere Feindbestimmung habe. Eine weitere Klausel wurde aufgenommen, um der Lage Rechnung zu tragen, welche durch die vermutete Kontrolle der Nahrungsmittel durch die deutsche Regierung entstanden sein würde. Am wichtigsten von allen war jedoch die Klausel 5, die erklärte, daß bedingtes für den Gebrauch des feindlichen Staates oder der feindlichen Wehrmacht bestimmtes Banngut der Einziehung unterliege, ohne Rücksicht auf den [102] Hafen, für den das Schiff bestimmt war und den Hafen, in welchem die Ladung gelöscht werden sollte."9 "Der Flotte stand nun frei, alle durch neutrales Gebiet an Deutschland gerichteten Lebensmittelladungen aufzufangen und die dazu nötigen Befehle wurden erlassen."10 Die Durchführung dieser Befehle machte den Aufbau eines umfassenden Apparates zur Sammlung von Beweisen für die Feindbestimmung nach neutralen Hafen adressierter Ladungen erforderlich. Durch Verfügung der Admiralität wurde hierfür ein besonderer Ausschuß, der "Ausschuß zur Beschränkung der Feindzufuhr" gebildet, zu dem Vertreter des Außenamts und des Handelsministeriums zugezogen wurden. Um dem Ausschuß alle verfügbaren Informationen zukommen zu lassen, ordnete das Außenamt an, daß jeder britische Konsul täglich über alle von ihm beobachteten Handels- und Schiffsbewegungen zu berichten habe. Bis in den Oktober hinein brachten diese Informationen noch kein ausreichendes Beweismaterial, um den Beobachtungsstreitkräften die Aufbringung von mehr als vier neutralen Schiffen zu gestatten. "Dagegen war die Zahl der angehaltenen und untersuchten Schiffe beträchtlich und das System, auf Grund dessen neutrale Schiffe untersucht und freigegeben wurden, verursachte ein gewisses Maß von Verzögerung. Wenn die Kontrolloffiziere feststellten, daß ein Schiff Waren bedingten oder unbedingten Bannguts nach einem neutralen Land beförderte, so sandten sie es sogleich zwecks eingehender Überprüfung zum nächsten Hafen. Diese wurde dort von den Zollbehörden vorgenommen, die die Ladung telegraphisch dem Außenamt mitteilten. Der Gesandte des betreffenden neutralen Staats wurde dann aufgefordert, eine Garantie gegen die Wiederausfuhr zu geben. Da der Gesandte eine solche Garantie nicht ohne vorherige Verhandlungen mit seinen Regierungsstellen, die ihrerseits den Fall prüfen mußten, geben konnte, so ist es leicht verständlich, daß oft mehrere Wochen vergingen, bis eine Garantie beigebracht und das Schiff freigegeben werden konnte. Diese Verzögerungen verursachten noch dazu Mißverständnisse. Neutrale Kaufleute erklärten oft, ihr Eigentum sei beschlagnahmt, während es in Wirklichkeit nur zurückgehalten wurde, und neutrale Gesandte waren gelegentlich nicht sehr kritisch und verständig, wenn ihre Landsleute sie zu Protesten drängten."11
Gerade um diese Zeit, als die Neutralen begannen, die britischen Seekriegsmaßnahmen gegen ihren Handel sehr kritisch zu betrachten, wurden diese von der englischen Öffentlichkeit unter dem Eindruck der Niederlagen in Belgien und Nordfrankreich als zu schwächlich angegriffen. Wenigstens fünf Zeitungen wiesen darauf hin, daß Baumwolle nicht als Banngut erklärt worden sei, obwohl es zur Herstellung von Munition verwendet würde. Auch die französische Regierung forderte Sir Edward Grey auf, alle Gegenstände, die möglicherweise der Munitionsherstellung dienen konnten, einschließlich Baumwolle als Banngut zu bezeichnen und wollte [103] nur das Zugeständnis machen, Baumwolle nicht namentlich zu erwähnen. Unter dem Druck dieser Forderungen wurde eine Ressortbesprechung des Außenamts, der Admiralität und des Kriegsministeriums einberufen. "Es ist kaum auszudenken, was die Folgen gewesen wären, wenn die britische Regierung in den ersten Monaten des Krieges Baumwolle zum Banngut erklärt hätte. Baumwolle stand auf der Freiliste der Londoner Deklaration und war als eine Konzession an die Vereinigten Staaten darauf gesetzt worden. Es würde in die Banngutliste ohne jene allmählichen Vorbereitungsmaßnahmen aufgenommen worden sein, die eine unschmackhafte Ankündigung gerade noch erträglich machen. In der Tat würden wir den Vereinigten Staaten schroff erklärt haben, daß ein auf Hunderte von Millionen Pfund bewerteter Exporthandel der Zurückhaltung und Einziehung unterliege. Diese Tatsachen sprechen für sich selbst und machen jeden Kommentar überflüssig. Es war deshalb ein Glück, daß die technischen Sachverständigen auf der Ressortbesprechung wenigstens für den Augenblick der Überzeugung waren, daß Baumwolle nicht zum Banngut erklärt werden sollte. Nach ihrer Schätzung brauchte der Feind nur 7500 Tonnen Baumwollabfall und ungefähr 1000 Tonnen Rohbaumwolle für die damals hergestellten Explosivstoffe. Er würde gewiß in der Lage sein, sich diese kleine Menge von einem oder anderem Ort aus zu verschaffen, so daß sich die britische Regierung durch die Erklärung von Baumwolle zum Banngut in einen heftigen Konflikt mit den Vereinigten Staaten stürzen würde, ohne doch dadurch der Wehrmacht irgendeinen Vorteil zu sichern. Die Entscheidung, daß Baumwolle auf der Freiliste bleiben sollte, war daher nicht durch die hohe Politik beeinflußt. Sie war eine Empfehlung der Sachverständigen, die nur auf technische Tatsachen gegründet war."12 Die Sachverständigen lehnten ferner die Einbeziehung von Nickel in die Banngutliste ab. Dieses Metall war zwar außerordentlich kriegswichtig, aber die benötigten Mengen waren gering und man glaubte, daß Krupp große Vorräte habe. Auch die Sperrung der deutschen Einfuhren von Wismut, Antimon, Zink und Leder wurde von den Sachverständigen nicht der Mühe wert erachtet. Dagegen sprachen sie sich für die Erklärung von spanischem Hämatiteisenerz und schwedischem Magneteisenerz zum bedingten Banngut aus, obwohl diese Erze auf der Londoner Freiliste standen und deshalb scharfe Proteste Spaniens und Schwedens zu erwarten waren. Von weitaus größerer Bedeutung war ihr Vorschlag, Kupfer als Banngut zu bezeichnen. Bei der Kriegswichtigkeit dieses Metalls war vom Standpunkt des Völkerrechts gegen seine Aufnahme in die Banngutliste nichts einzuwenden. Wohl aber bestanden ernste politische Bedenken, da die Kupferproduktion der Welt von einer kleinen Gruppe amerikanischer Magnaten von fürstlichem Reichtum und Einfluß beherrscht wurde. Diese konnten mit Hilfe der von ihnen abhängigen Presse und der Arbeiterorganisationen in den fünf Staaten des amerikanischen Westens, in denen die Kupferminen lagen, leicht eine gefährliche antibritische Bewegung erzeugen und taten es, wie die Zukunft lehrte. Gleichwohl wurde aber auch [104] diese Empfehlung in der Ressortbesprechung angenommen und demgemäß am 21. September 1914 eine Proklamation über die Erweiterung der Liste des bedingten Bannguts erlassen.13
Obwohl der Präsident der Vereinigten Staaten entschieden mit der Sache der Alliierten sympathisierte,14 so trieben ihn sein Ehrgeiz, als Vermittler und Schiedsrichter den Krieg zu beenden, und die Empörung weiter Kreise der amerikanischen Wirtschaft über die durch den Krieg entstandenen Störungen der Handelsbeziehungen mit Europa zu einem scharten Protest gegen solche britischen Seekriegsmaßnahmen, die nicht mit der Londoner Deklaration vereinbar waren, insbesondere gegen die Erweiterung der britischen Banngutlisten und die Erstreckung des Grundsatzes der fortgesetzten Reise auf bedingtes Banngut durch die Order in Council vom 20. August 1914. Entscheidend hierfür waren auch parteipolitische Erwägungen: "Der Zusammentritt des Kongresses stand bevor, und soweit das Staatsdepartement beurteilen konnte, bereiteten sich die politischen Manager in beiden Häusern darauf vor, großen Lärm wegen der Londoner Deklaration zu schlagen und diese als einen Freibrief amerikanischer Rechte hinzustellen, den keine amerikanische Regierung aufgeben dürfe. Es war deshalb von äußerster Wichtigkeit für die amerikanischen Minister, diesem Angriff zuvorzukommen und sich als ebenso eifrig für die Deklaration von London zu zeigen wie die Senatoren und Kongreßmitglieder, welche ihnen Schwierigkeiten zu machen versuchten."15 Da der englische Botschafter, der die politische Lage für sehr ernst hielt, darauf hinwies, daß die offene Billigung der Order in Council durch die amerikanische Regierung eine leidenschaftliche Agitation in der amerikanischen Öffentlichkeit zur Folge haben würde, sah Sir Edward Grey die Notwendigkeit von Konzessionen ein. Er erhielt dazu die Ermächtigung des Kabinetts.16 Um festzustellen, auf welche Rechte damals die britische Regierung verzichten konnte, ohne englische Interessen zu gefährden, müssen die Er- [105] gebnisse der britischen Seekriegsmaßnahmen im Herbst 1914 und die zu dieser Zeit vorhandenen Nachrichten über die Feindzufuhren noch einmal dargestellt werden. Auszugehen ist dabei von der wichtigen Tatsache, "daß zu dieser Zeit die britische Regierung noch nicht auf den sogenannten unbeschränkten Wirtschaftskrieg festgelegt war, denn im Herbst 1914 wurde der wirtschaftliche Feldzug gegen die Zentralmächte für die begrenzten in den Kriegsbefehlen an die Flotte umschriebenen Zwecke geführt. Die Regierung hatte seit Kriegsausbruch diese Ziele noch nicht erweitert oder vermehrt. Militärische oder Marine-Berater hatten sie auch nicht dazu gedrängt. Die Regierungsstellen erwogen deshalb keine Maßnahmen, um die gesamten Feindzufuhren zu kontrollieren und anzuhalten. Sie erwogen zu dieser Zeit nicht einmal, Lebensmittel anzuhalten, wenn sie von der Zivilbevölkerung der Zentralmächte verzehrt werden sollten".17 Die begrenzten, damals von der Regierung verfolgten Ziele werden in einem Telegramm aufgezählt, das Sir Edward Grey bei Beginn seiner Verhandlungen mit dem amerikanischen Botschafter an Sir Cecil Spring-Rice richtete:
"Wir haben nur zwei Ziele in unseren Proklamationen: die Zufuhren für die deutsche Armee und die Zufuhr der zur Munitionsherstellung wesentlichen Materialien nach Deutschland zu beschränken. Wir beabsichtigen, diese Ziele mit einem Minimum an Einmischung in die Interessen der Vereinigten Staaten und anderer neutraler Länder zu erreichen."18 Waren diese Ziele bisher erreicht worden? Die bis Mitte Oktober erstatteten Berichte des "Ausschusses zur Beschränkung der Feindzufuhr" zeigten, daß der überseeische Handel nach Nordeuropa durch den Ausfall der deutschen Handelsflotte völlig in Unordnung gebracht war, daß Verknappungen in wichtigen Warengattungen eingetreten waren und die Regierungen der neutralen Staaten deshalb ständig neue Ausfuhrverbote erließen. Wenn auch in zwei Fällen anormal hohe Einfuhren festgestellt werden konnten, und zwar Kupfereinfuhren nach Holland und Petroleumeinfuhren nach Dänemark, so war es doch noch nicht leicht, zu entscheiden, ob Deutschland nach Verlust seiner eigenen Schiffsverbindungen durch Organisierung eines allgemeinen Handels über die neutralen Länder den Plan der Admiralität, einen wirtschaftlichen Druck auszuüben, zum Scheitern gebracht habe. Der Ausschuß glaubte aber gleichwohl auf Grund des großen von ihm zwischen August und Oktober geprüften Materials bereits folgende Feststellungen treffen zu können; daß sich der indirekte Handel des Feindes ständig vergrößere, daß er bisher hauptsächlich Lebensmittel beträfe und daß er nicht, wie ursprünglich erwartet, sein Hauptzentrum in Holland, sondern in Skandinavien, vor allem in Schweden, habe. Die Berichte des Ausschusses wurden durch eine andere wichtige Informationsquelle des Außenamtes, den auf Grund einer genauen Prüfung [106] der hauptsächlichen deutschen Zeitungen und der Veröffentlichungen der deutschen Wirtschaftsverbände von Sir Valentine Chirol hergestellten Monatsberichten über die Wirtschaftslage in Deutschland ergänzt. Diese zeigten, daß die deutsche Wirtschaft sich wegen des Rohstoffmangels nur teilweise von der durch die Mobilmachungsmaßnahmen verursachten Krise erholt hatte, daß Bewirtschaftungsmaßnahmen angeordnet und die Preise im Steigen seien. Es wurde dadurch bewiesen, daß der wirtschaftliche Kriegsplan der Admiralität dem Feinde erheblichen Schaden zugefügt hatte. Die Lage war also ungefähr folgende: "Deutschlands indirekter Handel erhöhte sich, obwohl wir durch unsere Order in Council ein Recht beanspruchten, einen beträchtlichen Teil abzufangen... In den ersten Tagen des Novembers waren die Ladungen von nur drei norwegischen und einem holländischen Schiff beschlagnahmt worden. Diese Zahlen bilden die Gesamtheit der Eingriffe in den neutralen Handel. Sie zeigen eindeutig, daß die Order in Council vom 20. August bisher nicht mehr war als die Geltendmachung eines Rechtsgrundsatzes. Die Regierungsstellen waren noch nicht in der Lage, dem Grundsatz Wirkung zu verleihen, weil die auswärtigen Agenten noch keine genügenden Beweise gesammelt hatten, auf Grund deren Ladungen eingezogen werden konnten.19 Außerdem erwies sich der Bericht, daß die deutsche Regierung die Lebensmittel kontrolliere - ein Bericht, welcher die die Order in Council billigende Ressortbesprechung stark beeinflußt hatte -, bald nachher als unrichtig. Auf Grund aller dieser Tatsachen erscheint es nicht überraschend, daß die britischen Behörden entschieden, man brauche bei den Verhandlungen mit der amerikanischen Regierung auf unser Recht, die Doktrin der fortgesetzten Reise auf bedingtes Banngut anzuwenden, nicht zu bestehen."20 Die von diesen Annahmen ausgehenden britisch-amerikanischen Verhandlungen wurden sowohl in London wie in Washington geführt, d. h. jede Regierung unterbreitete dem Botschafter der anderen ihre Vorschläge.21 England erklärte: nachdem das britische Parlament die Londoner Deklaration als die nationale Sicherheit gefährdend abgelehnt habe, könne die Regierung sie nicht während eines Krieges unter dem Druck einer fremden Macht annehmen. Die Doktrin der fortgesetzten Reise sei lange vor der Deklaration als Gewohnheitsrecht anerkannt worden. England sei deshalb nicht in der Lage, die darüber erlassenen Proklamationen zurückzu- [107] nehmen. Nichtsdestoweniger sei die britische Regierung bereit, sich mit Amerika auf folgender Basis zu einigen: Verzicht auf die Anwendung der Doktrin der fortgesetzten Reise auf bedingtes Banngut unter zwei Voraussetzungen: 1. Erweiterung der Liste für absolutes Banngut in einem Maße, daß darunter alles für die feindliche Wehrmacht Nützliche falle, 2. Fehlen hinreichender Beweise dafür, daß ein neutraler Staat der feindlichen Wehrmacht als Versorgungsbasis diene. Diesen Vorschlägen entsprechend wurden dem Botschafter die Texte einer neuen, die alte vom 20. August ersetzenden Order in Council und einer neuen Banngutliste unterbreitet. Der Verzicht auf die Anwendung der Doktrin der fortgesetzten Reise wurde darin in folgender Form ausgesprochen:
Ungeachtet der Bestimmungen des Art. 35 der genannten Deklaration soll bedingtes Banngut an Bord eines nach einem neutralen Hafen bestimmten Schiffes der Wegnahme unterliegen, wenn die Güter an Order adressiert sind oder wenn sich aus den Schiffspapieren nicht ergibt, wer der Adressat der Güter ist oder wenn sie einen Adressaten der Güter in feindlichem oder vom Feind besetzten Gebiet ausweisen. Als Sicherheitsventil gegen das Einströmen von Banngut nach Deutschland über neutrales Gebiet diente der Artikel II der Order, der folgendermaßen lautete:
Wenn einem der Hauptstaatssekretäre Seiner Majestät hinreichend bewiesen wird, daß die feindliche Regierung Zufuhren für ihre bewaffnete Macht aus einem neutralen Land oder durch ein solches bezieht, so kann er anordnen, daß Art. 35 der genannten Deklaration auf die nach den Häfen dieses Landes bestimmten Schiffe nicht angewendet wird. Eine solche Anordnung soll bis zu ihrem Widerruf in Kraft bleiben. Solange eine solche Anordnung in Kraft ist, soll ein Schiff, das bedingtes Banngut in die Häfen jenes Landes befördert, nicht von der Wegnahme befreit sein. Der Entwurf der neuen Banngutliste enthielt in dem ersten Abschnitt über unbedingtes Banngut an Stelle der 12 Nummern der Banngutliste vom 4. August deren 26. Er erklärte nicht nur die am 21. September als bedingtes Banngut bezeichneten Erze und Gummi, sondern auch andere Gegenstände, die schon in die Banngutliste vom 4. August als bedingtes Banngut aufgenommen worden waren, zum unbedingten. Ferner wurden die auf der Londoner Freiliste stehenden Gegenstände Nickel und Aluminium als unbedingtes Banngut bezeichnet. Noch ehe diese von dem amerikanischen Botschafter22 wärmstens [108] empfohlenen Vorschläge in Washington eintrafen, hatte Herr Lansing seinerseits der britischen Regierung vorgeschlagen, die Londoner Deklaration als Ganzes anzunehmen und später gewisse Artikel derselben erweiternd auszulegen. So enthalte z. B. der Art. 23 der Londoner Deklaration, der die Erweiterung der Liste für unbedingtes Banngut gestatte, die Bedingung, daß es sich dabei nur um solche Waren handeln dürfe, "die ausschließlich für den Krieg verwendet werden". Diese Bedingung brauche man aber nicht in wörtlichem Sinne aufzufassen, sondern man könne sie in einer dem gesunden Menschenverstand entsprechenden Weise ausdeuten, die sich an die zur Zeit der jeweiligen Erweiterung der Banngutliste bestehende Lage anpasse. "Mr. Lansing schlug also vor, die britische Regierung solle sich verpflichten, die Erklärung zu beobachten und solle später die Liste des unbedingten Bannguts solange erweitern, bis sie jeden Handelsartikel, den sie anzuhalten wünsche, umfasse. Die Doktrin der fortgesetzten Reise könnte dann auf alle auf der Liste stehenden Ladungen angewandt werden und das Ganze könnte als ein Verfahren in Gemäßheit der Bestimmungen der Deklaration gelten."23 England konnte den Gedankengang Herrn Lansings nicht annehmen, weil er im Widerspruch zu der Order in Council von 20. August stand. "Wenn die Deklaration uns die Freiheit gab, die er meinte, so würden wir es nicht für nötig gehalten haben, die Ladungen bedingten Bannguts nach dem älteren Gewohnheitsrecht zu behandeln. Vor allem wich Mr. Lansing dem aus, was die Gedanken der britischen Beamten am meisten beschäftigte. Falls wir seiner Anregung folgten, würde er dann später damit einverstanden sein, daß seine eigenen Argumente zur Rechtfertigung einer Erklärung von Nahrungsmitteln, Futtermitteln, Textilien und Brennstoffen zum unbedingten Banngut benutzt würden?"24 Auch nach dem Eintreffen der neuen englischen Entwürfe hielt das Staatsdepartement an seinem Plan fest, eine formell uneingeschränkte Zustimmung Londons zur Londoner Deklaration zu erlangen. Es erklärte die neue Order für ein ungenügendes Zugeständnis, da zu erwarten sei, daß unter ihren Bestimmungen die Ladungen bedingten Bannguts genau so hart behandelt würden wie unter der alten.25 Insbesondere wandte es sich ge- [109] gen den Vorbehalt, bezüglich der Entwicklung eines neutralen Staates zu einer Versorgungsbasis der feindlichen Wehrmacht. In einem Telegramm vom 16. Oktober bezeichnete Herr Lansing diese Bestimmung als eine neue Doktrin des Seekriegsrechts, die dem neutralen Handel Beschränkungen auferlege, für die keine Präzedenzfälle bestünden. Sie erlaube den britischen Staatssekretären, einem neutralen Staat feindlichen Charakter zu verleihen und dadurch den legitimen Handel eines anderen Neutralen mit diesem Lande Regeln zu unterwerfen, die für den Bannguthandel mit Feindgebiet gelten. England nehme also Rechte für sich in Anspruch, die sonst erst die Folge einer Kriegserklärung an den Neutralen seien. Seltsamerweise gab Herr Lansing jedoch in einem nur zwei Stunden später abgesandten Telegramm unter der Voraussetzung, daß die Deklaration als Ganzes angenommen werde, seine Zustimmung zu einem viel weitgehenderen Vorgehen gegen die Neutralen. Er schlug darin vor, ohne Bezugnahme auf die Londoner Deklaration in einer späteren Proklamation neutrale Häfen, die dem Feindstaat als Versorgungsbasen dienten, soweit der Bannguthandel in Frage stehe, als feindliche Häfen zu erklären. Es scheint, daß dieses zweite Telegramm, "das einen aufbauenden, wenn auch sehr unpraktischen Vorschlag enthielt",26 von Herrn Lansing selbst stammt, während das erste ein von einem Unterbeamten verfaßtes und ohne genaue Durchsicht von Herrn Lansing gegengezeichnetes Telegramm war. "Hieraus kann geschlossen werden, daß Mr. Lansing die Berechtigung der britischen Regierung, den indirekten Handel Deutschlands zu kontrollieren, anerkannte und daß er gewillt war, eine harte und willkürliche Ausübung der Kriegsrechte zu entschuldigen, falls nur die britische Regierung die Deklaration annehmen würde."27 Auch dieser neue Vorschlag Herrn Lansings war für England unannehmbar, denn er würde die Entrüstung aller Neutralen erregt haben. "Man war nämlich entschlossen, sogleich nach Erlaß der neuen Order mit den neutralen Regierungen zu verhandeln, um die Zusicherung eines Verbots der Ausfuhr eingeführter Lebensmittel, Textilien und Metalle zu erlangen. Diese Zusicherungen wurden tatsächlich als Ergänzungen der Order angesehen und wenn die Ministerien ihre Erlangung nicht als wahrscheinlich angesehen hätten, würde die Order ganz andere Bestimmungen enthalten haben. Die Anregung Mr. Lansings hätte diese Verhandlungen unmöglich gemacht. Schwerlich würde ein holländischer oder skandinavischer Minister die Regelung der Ein- und Ausfuhren erörtert haben, wenn der britische Unterhändler in jedem Augenblick hätte verkünden können, auf Grund von Beweisen, die in wenig Seiten umfassenden Statistiken gefunden werden konnten, würden Rotterdam, Kopenhagen oder Göteborg nunmehr als feindliche Häfen angesehen werden."28 Um nicht das amerikanische Mißfallen zu erregen, unterließ es Grey, zu dem Vorschlag Herrn Lansings Stellung zu nehmen. Er erklärte, die britische Regierung könne keine weiteren Zugeständnisse machen und werde [110] die neue Order verkünden. Die amerikanische Regierung möge sie weder billigen noch dagegen protestieren, sondern abwarten, ob amerikanische Rechte verletzt würden. Herr Lansing mußte diesem von Herrn Page unterstützten englischen Vorgehen nachgeben. Er zog seinen Vorschlag, die Londoner Deklaration solle von den Kriegführenden anerkannt werden, zurück und erklärte dem britischen Botschafter, die amerikanische Regierung sähe von nun an die Londoner Deklaration als ohne Wirkung an. Alle Fragen würden in Zukunft nach den von den Vereinigten Staaten insbesondere in ihren Beziehungen zu Großbritannien vertretenen Grundsätzen des Völkerrechts entschieden werden.
Am 29. Oktober 1914 wurde die neue Order in Council
verkündet.29 Sie sicherte England zwei Vorteile:
"Erstens gab sie uns eine große zusätzliche Freiheit, denn die
Amerikaner willigten ein, daß sie von nun an die Deklaration von London
als ohne Wirkung ansehen würden. Noch wichtiger war zweitens, daß
die Order den Grundsatz bekräftigte, sich bei der Anhaltung des für
den Feind bestimmten Bannguts mehr auf politische Verhandlungen mit den
Neutralen als auf Rechtsdoktrinen zu verlassen."30
  
  1S. 34. ...zurück... 2S. 35. ...zurück... 3S. 36. ...zurück... 4S. 38. ...zurück... 5S. 39. ...zurück... 6S. 40. ...zurück... 7Text der Order s. im Anhang. ...zurück... 8S. 40. ...zurück... 9S. 41. ...zurück... 10S. 43. ...zurück... 11S. 44. ...zurück... 12S. 45. ...zurück... 13Text der Bekanntmachung s. Anhang. ...zurück... 14Er sagte zu dem britischen Botschafter Sir Cecil Spring-Rice in seiner ersten Unterredung nach Kriegsausbruch: "Every thing that I love most in tho world is at stake... If they succeed we shall be forced to take such measures of defence here as will be fatal to our form of government and to american ideals." S. 48. ...zurück... 15S. 55. ...zurück... 16S. 47. Bei diesem Entschluß wirkten vor allem die folgenden Erwägungen mit: Die britische Regierung glaubte, den amerikanischen Bestrebungen, die in amerikanischen Hafen liegenden deutschen Handelsschiffe zu kaufen, nicht nachgeben zu können, obwohl gerade die englische Prisenrechtspraxis im Gegensatz zur Londoner Deklaration einen bona fide Flaggenwechsel auch nach Kriegsausbruch für zulässig erklärte (S. 49/50). Auch die in England für sehr bedrohlich gehaltenen Bestrebungen in Kongreßkreisen zugunsten eines Waffenembargos (S. 50/51) ließen ein Entgegenkommen als tunlich erscheinen. ...zurück... 17S. 51. ...zurück... 18S. 52 und 115 (Telegramm 78 Treaty to Washington 29th September 1914). ...zurück... 19S. 53. ...zurück... 20S. 54. ...zurück... 21Ursprünglich hatten auf Grund einer durch Vermittlung Houses erwirkten Zusage Wilsons die Verhandlungen nur in London stattfinden sollen. Die britische Regierung legte großen Wert darauf, weil sie durch Führung der Verhandlungen über den amerikanischen Botschafter Page unter Umgehung Lansings direkt mit dem Staatssekretär und dem Präsidenten in Kontakt kam. Lansing wurde damals von England noch "nicht gerecht beurteilt". Man "fürchtete, er würde Rechtsargumente über die Rechte des Neutralen mit größter Energie und Begeisterung vorbringen, und auf die politischen Folgen wenig oder keine Rücksichten nehmen" (S. 47). Entgegen dieser Zusage verhandelte aber Lansing in Washington direkt mit dem britischen Botschafter. ...zurück... 22Man glaubt in die Gegenwart versetzt zu sein, wenn man die Gründe liest, die Page für die Annahme der britischen Vorschläge anführt: "Dies ist nicht ein Krieg im bisherigen Sinn des Wortes. Es ist ein Weltzusammenprall von Regierungssystemen, ein Kampf zur Ausrottung der englischen Zivilisation oder der preußischen Militärautokratie. Präzedenzfälle sind auf den Müllhaufen geworfen. Es gibt einen neuen Maßstab für militärische und diplomatische Handlungen. Angenommen wir würden für die theoretischen Rechte einiger amerikanischer Verlader eintreten. Das amerikanische Volk als Ganzes würde nichts gewinnen und das Ergebnis sind Reibungen mit Großbritannien, gerade das, was von einer sehr kleinen Minderheit von Agitatoren gewünscht wird... Die gegenwärtige Streitigkeit erscheint hier in der Nähe des Kampfes akademisch und von den geringsten praktischen Folgen zu sein, verglichen mit der schweren Gefahr, uns dadurch aus einer Stellung auszuschließen, in der wir der Zivilisation und dem Weltfrieden von einigem Nutzen sein können. Es besteht kein praktisches Bedürfnis, sich mit anderen neutralen Regierungen zu beraten. Wenn wir die vorgeschlagene neue Order in Council annehmen, werden alle anderen sie auch annehmen und uns später dafür danken. Ihre Vertreter kommen alle zu mir, um Rat und Führung zu erhalten. Die Frage erscheint von hier aus ganz anders als wahrscheinlich in Washington. Dort ist sie mehr oder weniger akademische Diskussion. Hier ist sie eine Frage auf Leben und Tod für die englisch sprechende Zivilisation..." A.a.O. S. 55. ...zurück... 23S. 56. ...zurück... 24S. 56. ...zurück... 25"Hierin zeigten die Rechtsberater des Staatsdepartements ein gesundes Rechtsempfinden, denn das höchste britische Prisengericht stellte später tatsächlich dasselbe fest" (Anmerkung des Werkes auf S. 56). ...zurück... 26S. 57. ...zurück... 27S. 57. ...zurück... 28S. 57. ...zurück... 29Text s. Anhang. ...zurück... 30S. 59. ...zurück...
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