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       [75] Teil I: Die Vorbereitung der Hungerblockade in der Zeit vor dem Weltkrieg "Jeder Krieg, an dem wir beteiligt gewesen sind, hat unsere Staatsmänner verpflichtet, die widerstreitenden Forderungen des Rechts und der Politik einander anzupassen und diese während vier Jahrhunderten des Land- und Seekriegs durchgeführten und in den Archiven unserer Ministerien registrierten Manipulationen bildeten einen Schatz an Wissen, der an die weiter übertragen wurde, welche die Blockade Deutschlands planten und durchführten."1 Wenn man auf die wahren Ursprünge der Hungerblockade zurückgreifen will, so muß man zunächst die Umstände schildern, "unter denen die britischen Regeln über Prisen allmählich zu einem Rechtssystem zusammengefaßt worden sind und weiterhin auf die Konferenzen und Ressortberatungen zurückblicken, in denen zuerst die Unterbindung des deutschen Seehandels ins Auge gefaßt oder vorhergesehen wurde".2
Das britische Prisenrecht hat sich aus der Praxis des zu Beginn des 16. Jahrhunderts eingesetzten High Court of Admirality [sic] entwickelt, die von der Rechtsanwaltskorporation der doctors' commons bewahrt und überliefert worden ist. Infolge seiner unabhängigen Stellung hat der Gerichtshof allmählich das in seiner Praxis entwickelte Recht für das allgemein verbindliche internationale Recht erklärt und hat sich häufig geweigert, diesem widersprechende königliche Verordnungen als verbindlich anzuerkennen. Dieser Konflikt wurde beigelegt, als der größte aller Admiralitätsrichter Lord Stowell "mit einem meisterhaften Aufwand zweideutiger Redewendungen"3 nachwies, daß kein Widerspruch zwischen königlichen Verordnungen und dem von ihm erwähnten internationalen Recht möglich sei. Die während der Kriege gegen das revolutionäre Frankreich und Napoleon von dem Admiralitätsgerichtshof entschiedenen Fälle, die erstmalig systematisch gesammelt wurden, sind seit jeher als der Kern des britischen Seerechts angesehen worden. Als die britischen Kronjuristen 1908 ihren Bericht über das Recht des Bannguts, der Blockade und der feindlichen Bestimmung anfertigten, haben sie sich fast ausschließlich auf die zwischen [76] 1794 und 1814 ergangenen Urteile gestützt. Die Hauptgrundsätze, die von den britischen Admiralitätsgerichtshöfen angewendet worden sind, waren folgende: a) Blockade. Ein Platz galt nur dann als blockiert, wenn er von einer Anzahl von Kriegsschiffen überwacht wurde, die jede Verbindung zwischen dem blockierten Hafen und dem Meere abschnitten. Das Recht, alle den belagerten Hafen ansteuernden oder verlassenden Schiffe und Ladungen aufzubringen, konnte erst nach einer angemessenen Notifikation der Blockade seitens des Seebefehlshabers oder seiner Regierung ausgeübt werden. Die Blockade war eine reine Seeblockade und richtete sich nur gegen ein- und auslaufende Handelsschiffe. "Wenn Güter aus einer blockierten Stadt entfernt und über Land in einen benachbarten Hafen gebracht wurden, der nicht blockiert war, so konnten sie von dort aus ungehindert in den Kreislauf des gewöhnlichen Seehandels gelangen."4 b) Banngut. Der Grundsatz, daß alle der feindlichen Streitmacht nützlichen Güter Banngut seien, war zwar unbestritten, aber niemals hatte eine englische Regierung versucht, eine einheitliche Banngutliste aufzustellen. Die Banngutdefinitionen in den mit fremden Staaten abgeschlossenen Verträgen schwankten nach politischen Zweckmäßigkeitserwägungen. Die Banngutlisten jener Zeit waren aber gleichwohl ziemlich ähnlich und entsprachen einer Quartiermeisterliste der Kriegsvorräte. Die so umschriebenen Güter konnten nur dann beschlagnahmt werden, wenn sie an den Feind adressiert waren. "Am Ende der französischen Kriege ließen die britischen Gerichtshöfe nicht zu, daß Banngut beschlagnahmt werden konnte, wenn es an einen neutralen Hafen adressiert war, der an einen Feind grenzte."5 c) Feindliches Eigentum. Feindliches Gut auf neutralem Schiff unterlag der Beschlagnahme, nicht aber neutrales Gut auf feindlichem Schiff. Als feindlich galten alle Bodenprodukte oder Industrieerzeugnisse des Feindes, solange sie sich auf dem Meere befanden. Sie galten erst dann als neutral, wenn der neutrale Adressat sie empfangen und in Besitz genommen hatte. Als feindlich waren ferner alle an einen Feind adressierten schwimmenden Güter anzusehen, auch wenn er sie noch nicht empfangen und in Besitz genommen hatte. d) Feindlicher Charakter des Schiffes. Maßgebend für die Nationalität des Schiffes waren in erster Linie die Schiffspapiere, in zweiter Linie war es der Wohnsitz des Reeders. Da die meisten Verträge, welche die Schiffspapiere für entscheidend erklärten, in den napoleonischen Kriegen erloschen waren, galt das zweite Kriterium als wichtiger.
Nach der Beendigung der napoleonischen Kriege legten die Kontinentalmächte größtes Gewicht darauf, daß die zur See in den letzten 20 Jah- [77] ren ergriffenen Maßnahmen nicht als Präzedenzfälle angesehen würden, sondern eher als eine schrittweise Aufhebung anerkannter Rechtsgrundsätze. Die Wirtschaftssachverständigen erklärten die Unterbindung der Ein- und Ausfuhr eines Landes für ein untaugliches Mittel, den Gegner zum Frieden zu zwingen, das nur zur Drangsalierung des neutralen Handels führe. Insbesondere wurde die britische Praxis der Blockade und der Behandlung feindlichen Eigentums heftig angegriffen. Während die Vorwürfe gegen die Unrechtmäßigkeit der britischen Blockademaßnahmen zutreffend waren, da schon zu Beginn der Revolutionskriege die britischen Seestreitkräfte in ihren Anweisungen Befugnisse erhalten hatten, die gewöhnlich nur Blockadestreitkräften zustehen, waren die Vorwürfe gegen die Behandlung des feindlichen Eigentums, die von den Neutralen als Blockadepolitik ohne Blockadeerklärung bezeichnet wurde, unberechtigt. Die britischen Regeln entsprachen durchaus den älteren Aufzeichnungen des Seerechts und zahlreichen französischen und spanischen Verordnungen. Die Proteste der Neutralen sind aber erklärlich, da die Durchführung der britischen Regeln bei der starken Vergrößerung der Kriegsflotten und der auf das ganze Jahr ausgedehnten ständigen Kontrolle des Seehandels durch die Seestreitkräfte für die Neutralen ungleich drückender war und auf eine völlige Unterbindung des Handelsverkehrs mit den feindlichen Häfen hinauslief. "In der Tat war die britische Regel über das feindliche Eigentum das Erzeugnis einer vergangenen Zeit, sie stammte aus dem Mittelmeer und war zuerst angewendet worden, als Seeoperationen unregelmäßig durch Galeeren in Gewässern geführt wurden, in denen das feindliche Eigentum Eigentum von Türken und Ungläubigen war, gegen die jede Strenge angemessen erschien. Die Regel wurde unerträglich, als die Eingänge der großen Häfen Europas Monate hindurch von Dreideckern und Fregatten patrouilliert wurden und der europäische Überseehandel in stetigem Wachstum begriffen war."6 Diese Meinungsverschiedenheiten, die eine Quelle politischer Reibungen bildeten, wurden durch die Pariser Seerechtsdeklaration von 1856 beigelegt, deren Blockadeartikel einen großen Teil der englischen und französischen Blockademaßnahmen aus der Zeit der napoleonischen Kriege implizite für unwirksam erklärte und deren Anerkennung des Satzes: Frei Schiff, frei Gut, sich gegen die britischen Regeln über die Behandlung des feindlichen Eigentums richtete. "Der Unwillen, den diese Erklärung erregte, ist sogar jetzt noch nicht erloschen. In vielen jüngst verfaßten Büchern wird sie als feige Kapitulation hingestellt und 1927 beantragte Lord Wester Wemyss im Oberhaus, Großbritannien möge die Erklärung aufkündigen und zu seiner älteren Praxis zurückkehren. Die Antwort darauf ist, daß Lord Clarendon, der die Erklärung unterzeichnete, dafür hielt, daß wir die ganze Menschheit gegen uns haben würden, wenn wir nicht unsere Praxis änderten und da er Außenminister war, war er die zu diesem Urteil am meisten berufene Persönlichkeit."7
[78] "Die britischen Doktrinen über das Prisenrecht wurden in den nächsten sechzig Jahren nicht besonders geändert oder erweitert. Sie waren je doch gewissen Einflüssen ausgesetzt, welche spätere Auslegungen zweifelhafter Punkte betrafen."8 Am bedeutsamsten waren die Wirkungen der Blockade der Häfen der Südstaaten seitens der Seestreitkräfte der Nordstaaten im amerikanischen Bürgerkrieg. Mittels dieser Seeoperation wurde nach der zeitgenössischen, den heutigen Historikern allerdings übertrieben erscheinenden, Auffassung der durch die Landoperationen nicht zu erschütternde Widerstand der Sezessionisten gebrochen. "Das war an sich etwas Neues, denn obgleich unsere Seeoperationen im 19. Jahrhundert uns gewisse strategische Vorteile in den Kolonien verschafft hatten, die wir später in Handelsgewinne umwandelten, so hatten wir doch keine Kenntnis und Erfahrungen in Seeoperationen, die für sich allein einen Feind zur Annahme der Friedensbedingungen zwingen konnten."9 Die amerikanischen Prisengerichte hielten sich im allgemeinen an das britische case law. Lord Stowells Entscheidungen galten ihnen als autoritativ. Nur in einer Beziehung fanden die amerikanischen Richter das englische Recht lückenhaft und der Erweiterung bedürftig. Während das britische Prisengericht in der Zeit der napoleonischen Kriege nur Einzelfälle eines von kleinen Unternehmern ohne zentrale Organisation betriebenen Seehandels zu untersuchen hatte, und selten mit einem Fall gewohnheitsmäßigen Blockadebruchs oder Bannwarentransportes befaßt war, trat im Bürgerkrieg zum erstenmal ein organisierter Bannguthandel auf großkapitalistischer Grundlage ins Leben, der von bestimmten Basen, vor allem von den Bermudas und von Nassau auf den Bahamainseln, aus gelenkt wurde. Die Folge war, daß die amerikanische Rechtsprechung über die britische Praxis hinausging, nach der im Fall des Blockadebrechers nur die Absicht, den Blockadegürtel zu durchbrechen, ein ausreichendes Vergehen und im Fall des Banngutträgers nur seine unmittelbare Bestimmung das entscheidende Kriterium bildete.10 Sie wollte schon bei folgenden neuen Tatbeständen die Einziehung wegen Banngutbeförderung und Blockadebruchs zulassen: "Erstens. Wenn Güter mit Banngutcharakter von offenkundig Bannguthandel für die Südstaaten treibenden Firmen nach Häfen verschifft würden, die offenkundige Niederlassungen dieses Bannguthandels wären, bestehe eine so starke Vermutung für Bestimmung dieser Güter für die feindliche Wehrmacht, daß ihre erste neutrale Bestimmung unerheblich sei. Zweitens. Schiffe mit allgemeinen Vorräten, die von den genannten Firmen verschifft worden seien, und die nach einem der neutralen Häfen adressiert wären, die offenkundige Basen der Blockadebrecherflotte wären, konnten an jedem Punkt ihrer Reise als Blockadebrecher behandelt werden."11
[79] Die britische Regierung und ihre Rechtsberater haben die von den amerikanischen Gerichtshöfen aufgestellten Rechtsgrundsätze niemals bestritten. Diese sind aber von den angesehensten englischen und kontinentalen Juristen als gefährliche Eingriffe in die Freiheit des neutralen Handels bezeichnet worden. Ihre Proteste verstärkten die auf den Schutz dieses Handels in Großbritannien gerichteten Strömungen, die im Laufe des 19. Jahrhunderts ständig zunahmen. Für denkende Menschen in Großbritannien war die amerikanische Blockade ein Warnungssignal. Neben der bisher im Vordergrund stehenden Gefahr der Invasion stieg eine neue auf, die Gefahr der Störung der Handelswege über den Atlantik und damit der Unterbrechung der für England lebensnotwendigen Einfuhren von Korn, Baumwolle und Fleisch. Es muß in diesem Zusammenhang daran erinnert werden, daß das ganze 19. Jahrhundert hindurch Frankreich der "große Seerivale war, und niemand daran zweifelte, daß die französische Flotte, gestützt auf stark befestigte Häfen, die unsere wichtigsten Verbindungswege flankierten, ernsthaft in unseren Handelsverkehr eingreifen könnte".12 Diese Befürchtungen waren in den Kreisen des Handels und der Industrie besonders stark und führten zu beharrlichen Forderungen, die Freiheit des neutralen Handels sorgfältig zu schützen. Die liberale Partei forderte überdies ein Fernbleiben aus den europäischen Konflikten, und es war nur eine logische Folgerung dieser Neutralitätspolitik, wenn man darauf bestand, daß kein europäischer Kriegführender das Bannwarenrecht auf die Textilausfuhr aus Lancashire anwandte. Hierzu kam in dieser Zeit der sprunghaften Entwicklung der Dampfschiffahrt und des schnellen Veraltens der Kriegsschiffe der Zweifel über den wirklichen Kampfwert der britischen Flotte und ihrer Fähigkeit, den britischen Handel zu schützen. Niemals in dieser Zeit wird von den Publizisten oder Kommissionsberichten, die sich mit diesen Fragen beschäftigen, vorgeschlagen, die Flotte dazu zu verwenden, auf den Gegner einen wirtschaftlichen Druck auszuüben. Stets wird nur von der Notwendigkeit des Schutzes des britischen Handels und der gefährlichen Schwäche der Verteidigungsmittel gesprochen. "Kein maßgeblicher Schriftsteller zweifelte jemals daran, daß ein großer Teil unserer nationalen Schiffahrt für lange Zeiträume in die Häfen getrieben würde. Es erforderte deshalb keine große Voraussicht, um einzusehen, daß in Zeiten der Gefahr zwischen den Vorrechten des neutralen Handels und der nationalen Sicherheit eine enge Verbindung bestehen würde. Denn es war offenkundig, daß, falls ein beträchtlicher Teil der britischen Schiffahrt gezwungen würde, die See zu verlassen, die neutrale Schiffahrt nur dann veranlaßt werden könnte, unsere Zufuhren zu übernehmen, wenn die Banngutlisten eindeutig und starr waren und wenn die Rechte der Neutralen auf den Seeverkehr allgemein anerkannt waren. Sogar zu Beginn des folgenden Jahrhunderts, als die Marinebehörden darauf vertrauten, daß der Überseehandel nicht behindert werden würde, war die Royal Commission on food supplies einstimmig der Ansieht, es liege [80] im Interesse Großbritanniens, daß Nahrungsmittel und Rohstoffe niemals als Banngut behandelt würden."13 "Aus diesen Gründen standen die britischen Regierungen allen Ausnahmeansprüchen Kriegführender ständig mit Mißfallen gegenüber und waren während des ganzen Jahrhunderts ziemlich fest in der Unterstützung neutraler Freiheiten. Sie protestierten gegen die französischen Banngutlisten in dem chinesisch-französischen Feldzug und gegen die russischen Banngutlisten im russisch-japanischen Krieg, als die russische Regierung Lebensmittel und Treibstoffe zu absolutem Banngut erklärte."14 Charakteristisch für diese Einstellung ist ein im Dezember 1904 von dem Sekretär des Reichs-Verteidigungsausschusses, Sir George Sydenham Clarke, diesem Ausschuß unterbreiteter Vorschlag, den Banngutbegriff einzuschränken, da im Falle eines Krieges der indirekte Handel der möglichen Feinde Englands - Deutschland, Frankreich, USA - so groß und so unkontrollierbar sein würde, daß jeder Versuch, ihn zu unterdrücken, die Beziehungen mit den Neutralen stark beeinträchtigen werde. Die Folgerung daraus war:
"Die Druckmittel der Seemacht, die gegen einen kontinentalen Feind eingesetzt werden können, scheinen viel weniger wirksam zu sein als früher. Wenn man das zugibt, so erscheinen die Vorteile eines Kriegführenden aus dem Recht der Beschlagnahme von Banngut illusorisch."15 War somit mehr als eine Generation hierdurch England den Rechten der Neutralen günstiger gesonnen gewesen, als denen der Kriegführenden, so war die britische Politik doch nur in langen Zwischenräumen und nur in Einzelfällen zum Ausdruck gebracht worden. Erst als die Frage der Rechte der Kriegführenden und Neutralen auf die Tagesordnung der zweiten Haager Friedenskonferenz gesetzt wurde, sah sich die englische Regierung zu einer grundsätzlichen Stellungnahme genötigt.
Die Haager Konferenz war zur Abänderung des Völkerrechts ermächtigt und ihr bedeutsamster Vorschlag betraf die Abschaffung des Seebeuterechts. Wäre dieser Vorschlag in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts gemacht worden, in der die Führer der Freihandelspartei Cobden und Bright sich dafür ausgesprochen hatten und der Horsfallausschuß zur Untersuchung der Handelsschiffahrt dieser Meinung beigetreten war, so wäre die Entscheidung Englands zweifelhaft gewesen. Inzwischen hatte sich aber die politische Lage vollständig geändert. Frankreich war nicht mehr der große Seerivale und die Unsicherheit des Ausgangs eines Seekrieges gegen eine Macht, deren Häfen nicht blockiert werden konnten, war verschwunden. Die Admiralität gab mit größter Bestimmtheit die Zusicherung, daß der deutsche Handel vom Meere vertrieben werden könne und daß die deutsche Flotte nicht in der Lage sein würde, die britischen Seeverbindungen ernsthaft zu stören. Es hieß in ihrem Bericht:
[81] "In einem Krieg mit Großbritannien machen es die numerische Unterlegenheit Deutschlands zur See und seine ungünstige geographische Lage außerordentlich unwahrscheinlich, daß es einen wirksamen Krieg gegen den britischen Handel führen kann. Die britischen Inseln liegen wie ein Wellenbrecher, 600 Meilen lang, quer vor dem deutschen Handelsstrom und nichts könnte unserer Aufmerksamkeit entgehen, wenn einmal der Krieg gegen Deutschlands Handel eingesetzt hat."16 Auf Grund dieser Zusicherung beschloß die britische Regierung, an dem Seebeuterecht festzuhalten. In der Frage des Bannguts waren die Interessen Englands nicht so eindeutig. Bei der Prüfung der Frage, ob es sich der besonders im russisch-japanischen Krieg hervorgetretenen, auf Ausweitung des Banngutbegriffes gerichteten Tendenz anschließen solle, zeigte die Untersuchung, daß der wahrscheinlichste Gegner, Deutschland, jährlich für ca. £ 30 000 000 Waren einführte, die unter einen erweiterten Banngutbegriff gebracht werden könnten. Es schien also auf den ersten Blick, daß England niemals auf das Recht eines Kriegführenden verzichten dürfe, das es erlaubte, diesen Handel zu unterbinden. Dennoch kam der Sachverständigenausschuß zu einem anderen Ergebnis. Er entschied, daß der feindliche Handel in Rohstoffen automatisch in andere Kanäle geleitet werden und so der Beschlagnahme entgehen würde. Er führte aus:
"Waren allgemeinen Bedarfs könnten, obgleich sie technisch als Banngut anzusehen sind,... nach neutralen Häfen, z. B. nach Antwerpen, verschifft werden... Solche deutschen Ladungen auf neutralen Schiffen würden nach der Doktrin der fortgesetzten Reise der Einziehung unterliegen, wenn es bewiesen werden könnte, daß sie für Deutschland bestimmt sind. Die Beweislast würde jedoch auf den Nehmern ruhen. Praktisch würde es außerordentlich schwierig sein, das feindliche Eigentum festzustellen. Das Beschlagnahmerecht würde durch die Adressierung der Ladungen an neutrale Agenten umgangen werden. Es ist deshalb wahrscheinlich, daß neutrale Schiffe, die für den endgültigen Gebrauch eines Kriegführenden bestimmtes Banngut nach einem neutralen Hafen befördern würden, in der Regel immun sein werden. Ganz abgesehen von jeder Frage der Verschiffung deutscher Bannwarengüter auf neutralen Schiffen, könnte Deutschland dem vollständigen Mangel solcher Güter durch Kauf auf dem offenen Markt der benachbarten Neutralen entgehen, der gemäß der Nachfrage automatisch aufgefüllt werden würde."17 Hierzu kam, daß die Banngutstreitigkeiten Englands der letzten Jahrzehnte einen sehr heftigen Charakter angenommen hatten und daß mit Rücksicht auf die Tatsache, daß die Vereinigten Staaten der größte Lieferant bedingten Bannguts an Deutschland waren, das Gespenst eines Konflikts mit Amerika am Horizont auftauchte. Aus diesen Gründen empfahl der Sachverständigenausschuß - und seinen Empfehlungen entsprachen die Instruktionen der Konferenzdelegierten -, daß Großbritannien für [82] die Beseitigung des Banngutbegriffes als solchen und, falls das nicht zu erreichen sei, für eine vertragliche Definition des Bannguts eintreten solle, die möglichst starr und einschränkend sei. Auf der Haager Konferenz befand sich so die englische Delegation im Einklang mit den Neigungen der wichtigsten anderen Staaten. Der Vorschlag auf Abschaffung des Seebeuterechts wurde nicht angenommen und eine Liste des absoluten Bannguts aufgestellt, die sich wenig von den Banngutlisten der Verträge früherer Jahrhunderte unterschied. "Die getroffene Regelung stellte eine Ausbalancierung unserer wichtigsten Interessen als Kriegführender und als Finanzmacht dar mit einer leichten Hinneigung zugunsten unserer Interessen im Kriegsfall. Die Regierung war in einer nachdrücklicheren und entschiedeneren Sprache als sie vielleicht jemals vorher eine Admiralität für gerechtfertigt gehalten hatte, der Folgen unserer Überlegenheit zur See versichert worden, andererseits waren die Sachverständigen einmütig der Ansicht gewesen, daß der indirekte und abgelenkte Handel nach einem Kriegführenden nicht gehemmt werden könne. Die offenkundige Schlußfolgerung aus diesen beiden Feststellungen der Stärke und Ohnmacht zur See war, daß das Recht der Blockade das einzig wertvolle Recht des Kriegführenden sei, zumal da die Admiralität der Regierung dem Wesen nach die Versicherung gab, daß in den ersten Wochen eines englisch-deutschen Krieges die Blockade über die deutschen Küsten verhängt werden würde."18
Die grundsätzlichen Erörterungen über das Seekriegsrecht wurden auf der Londoner Seekriegsrechtskonferenz 1908/9 fortgesetzt. Die Unterschiede zwischen dieser Konferenz und der Haager Friedenskonferenz sind nicht immer zutreffend gewürdigt worden. Die Londoner Konferenz hatte die Aufgabe, das geltende Recht zu kodifizieren, um damit die Voraussetzungen für das Tätigwerden des im Haag in Aussicht genommenen Internationalen Prisenhofs zu schaffen. "Politik und nationale Interessen hatten notwendigerweise die Politik der britischen Regierung auf einer Konferenz geleitet, die mit ausreichenden Vollmachten einberufen war, um radikale Änderungen an dem Recht und der diplomatischen Praxis der Nationen vorzunehmen. Die folgende Konferenz trat nur zusammen, um das Prisenrecht festzustellen und es in einem gebilligten Gesetzbuch systematisch zusammenzufassen. Auf einer solchen Konferenz entschieden historische Präzedenzfälle und alter Brauch zweifelhafte Fälle. Um es noch klarer auszudrücken, die Pflicht der auf die erste Konferenz entsandten Delegierten war, vorwärtszusehen, die Pflicht derer der zweiten: zurückzublicken."19
 Von den Regeln, die in London erörtert wurden, waren diejenigen über das Banngut am wichtigsten. Über das Blockaderecht wurde ohne [83] Schwierigkeiten eine Einigung erzielt. England machte nur ein Zugeständnis von einiger Bedeutung. Es gab seine alte Regel, wonach der Blockadebrecher während der ganzen Reise nach und aus dem blockierten Hafen aufgebracht werden konnte, zugunsten der von den kontinentalen Juristen vertretenen Auffassung auf, daß eine Aufbringung wegen Blockadebruchs nur innerhalb des Blockadegürtels durch die Blockadestreitkräfte zulässig sei. Dieses Zugeständnis wurde aber als nicht schwerwiegend angesehen, zumal eine genaue Begrenzung des rayon d'action unterblieb.
Das Recht des absoluten Bannguts war im Haag 1907 durch Aufstellung einer Liste, die "fast eine moderne Ausgabe der in die alten Verträge des 17. Jahrhunderts aufgenommenen Listen war",20 gefördert worden. Die Frage der feindlichen Bestimmung blieb noch offen. Die darüber vorhandenen Regeln waren nicht sehr ausgeprägt. "Nach der alten und orthodoxen britischen Praxis war Banngut nur einziehbar, wenn es direkt an den Feind adressiert war; nach amerikanischer Praxis genügte es, daß eine starke unwiderlegte Vermutung bestand, daß Banngut auf dem Wege zu einem Feinde sei. Unsere Rechtskundigen hatten niemals ausdrücklich diese amerikanischen Urteile über die endgültige Bestimmung des Bannguts bekräftigt. Aber der Ausschuß, der den der Konferenz unterbreiteten Bericht über das britische Recht vorbereitete, stellte klar, daß britische Gerichtshöfe nicht länger auf der strikten Regel bestehen würden: Güter nach neutralen Häfen können nicht unter den Begriff des Bannguts fallen, alle dahingehenden Güter gelten als gleich einwandfrei. Unsere Rechtssachverständigen waren jedoch noch nicht geneigt, geradezu zuzugeben, daß die amerikanische Praxis gutes Recht sei. Die Kontinentalmächte waren durchaus geteilter Meinung. Die schließlich angenommenen Artikel (Art. 30-33 der Londoner Deklaration) waren der Sache nach eine Bestätigung der amerikanischen Regel, denn sie erklärten, daß Ladungen absoluten Bannguts auch dann beschlagnahmt werden könnten, wenn sie sich auf dem Wege nach einem neutralen Hafen befänden, falls nur bewiesen werden könnte, daß sie an den Feind weitergesandt werden würden."21
Schwieriger war die Festlegung der Regeln über das bedingte Banngut. Die Behandlung von Nahrungsmitteln und gewissen Rohstoffen war Jahrhunderte hindurch durch die Politik beeinflußt worden. Man hatte die Ansätze zu einer allgemein anerkannten Regel, die in den frühsten Urteilen der französischen Kriege sichtbar wurden, nicht weiter vertieft. "Im wesentlichen standen die Dinge folgendermaßen. Es war immer anerkannt gewesen, daß Nahrungsmittel und Rohstoffe unter gewissen Umständen als Banngut eingezogen werden konnten. Aber da rechtliche Spitzfindigkeiten über Güter für den kriegerischen und den friedlichen Gebrauch eher [84] eine Einladung zu Streitigkeiten als eine Klarstellung zweifelhafter Punkte waren, so versuchten die Staatsmänner eine klare Regel dadurch zu gewinnen, daß sie Banngutlisten in Handelsverträge aufnahmen und daß sie die Güter zweifelhaften Gebrauchs in dem Vertrag mit dem Ausfuhrland zum Banngut erklärten. So wurden Holz, Pech und Teer in den alten Verträgen mit den baltischen Königreichen Schweden und Dänemark als Banngut bezeichnet, aber ihre Aufnahme in diese Verträge machte sie keineswegs allgemein zum Banngut. Am Ende des 18. Jahrhunderts waren mehrere dieser alten Verträge noch in Kraft, und es war nicht leicht, in angemessener Weise zwischen den einzelnen Ländern zu unterscheiden. Um die Regeln über diese Artikel besonderen Bannguts regelmäßiger zu gestalten, führten unsere Gerichtshöfe die Regeln des Vorkaufs und der besonderen Bestimmung ein. Nach der ersten wurden diese besonderen Artikel von der Regierung des Kriegführenden aufgekauft, wenn sie von dem Herstellungsland nach dem Feinde ausgeführt wurden; nach der zweiten wurden sie als einziehbar angesehen, wenn sie nach einem Kriegs- oder Militärhafen bestimmt waren.22 Die Regel des Vorkaufs scheint fallengelassen worden zu sein, denn sie wurde nicht in dem sorgfältig ausgearbeiteten Bericht über das britische Recht aufgenommen, den Lord Desart und seine Mitarbeiter für die Seekriegsrechtskonferenz vorbereiteten. Die Regel der besonderen Bestimmung wurde jedoch als wichtiger Teil des britischen Rechts angesehen. Bei Eröffnung der Konferenz war es also britische Praxis, daß gewisse Güter - welche niemals sehr genau spezifiziert worden waren - als Banngut behandelt werden konnten, wenn sie an ein Marine- oder Heeresarsenal oder Depot adressiert waren."23 Die Doktrin der besonderen Bestimmung war in der Zeit des Merkantilismus entstanden, als die Kolonien noch Nahrungsmittel einführten und die Unterbindung dieser Zufuhren durch eine vor den Kolonialhäfen operierende feindliche Flotte den Kolonialkrieg entscheidend beeinflussen konnte, während eine Unterbindung solcher Zufuhren bei dem sich im allgemeinen selbstversorgenden Mutterland keinerlei Erfolg versprach und deshalb auch nicht versucht wurde. Da die Londoner Konferenz nicht den Auftrag hatte, das Recht neu zu gestalten, so war sie nicht zur Untersuchung darüber berufen, ob nach der Entstehung des modernen, von der überseeischen Zufuhr abhängigen, Industriestaates die alte Doktrin noch dieselbe Daseinsberechtigung hatte wie früher. Dagegen gehörte es zu den Aufgaben der Konferenz, die eine einheitliche Rechtsübung sichern sollte, den Umkreis der Güter zu bestimmen, die im Falle ihrer Adressierung an die feindliche Wehrmacht oder feindliche Basen beschlagnahmt werden konnten. Dies war eine nach politischen Gesichtspunkten zu entscheidende Frage, da die Praxis der Kontinentalstaaten zu uneinheitlich gewesen war, um aus ihr eine allgemeine Regel abzuleiten. Großbritannien vertrat auch hier seinen grundsätzlichen Standpunkt, die Banngutlisten so kurz und präzis wie möglich abzufassen. Es stieß dabei aber auf den Widerstand zahlreicher Staaten. "Wir wünsch- [85] ten als größte Seemacht der Welt, das Blockaderecht so umfassend wie möglich und das Banngutrecht so schwach zu gestalten, daß es die neutrale Schiffahrt nicht davon abhielte, uns im Kriegsfall Güter zuzuführen. Kontinentalstaaten dagegen, die nur von der Annahme ausgehen konnten, sie würden sich eine lokale und vorübergehende Seeherrschaft sichern, wünschten naturgemäß das Banngutrecht so zu ordnen, daß es sie instandsetzen könne, wenigstens etwas von dem wirtschaftlichen Druck auszuüben,24 den wir mittels der Blockade geltend zu machen beabsichtigten. Von Anbeginn an sah sich deshalb die britische Delegation weit durchgreifenderen Doktrinen gegenüber als sie jemals zuzulassen bereit war, so z. B. dem folgenden französischen Vorschlag:
Für Nichtkämpfer bestimmte Nahrungsmittel und Rohstoffe sind grundsätzlich nicht als Banngut anzusehen, sie können jedoch aus Gründen, über deren Berechtigung die Regierung entscheidet, durch eine Regierungsverfügung dazu erklärt werden."25 Die Liste für bedingtes Banngut und die Freiliste der Londoner Deklaration beruhten auf einem Kompromiß dieser beiden Auffassungen. Heftiger noch als in der Frage, welche Waren als dem Gegenstand nach bedingtes Banngut anzusehen seien, waren die Meinungsverschiedenheiten in der Frage der feindlichen Bestimmung des bedingten Bannguts. Hier allerdings waren die Fronten verschieden. Die Vereinigten Staaten, Frankreich, Italien, Japan, Rußland und Großbritannien vertraten die Auffassung, daß die Doktrin der fortgesetzten Reise gleichermaßen auf bedingtes und absolutes Banngut angewendet werden müsse. Auf der anderen Seite standen Spanien, Holland, Deutschland und Österreich-Ungarn, die alle die alte Regel aufrechterhielten, nach der die unmittelbare Bestimmung des Schiffes darüber entschied, ob seine Ladung aus Banngut bestand oder nicht. "Die Lage war also die, daß die Mehrheit der vertretenen Regierungen darüber einig war, daß Banngut jeder Art auf jedem Punkt der Reise zu dem Feind einziehbar sei. Die Meinung einer Mehrheit in einer solchen Frage kann wohl kaum als Rechtsregel angesehen werden, aber sie kommt ihr wenigstens näher als die abweichende Meinung der Minderheit."26 "Trotz der deutschen Opposition wurde diese allgemeine Regel angenommen, und wenn die Konferenz frei gewesen wäre, die logischen Folgerungen aus dem Grundsatz zu ziehen, dann wären die Regeln über die richtige Behandlung des bedingten Bannguts leicht aufzustellen gewesen. Diese Art des Bannguts hätte zwei Prüfungen unterworfen werden müssen: erstens, ob ihre Bestimmung das feindliche Gebiet sei, und zweitens, ob die letzten Empfänger die bewaffnete Macht oder Staatslieferanten für die bewaffnete Macht wären. Keine dieser Prüfungen würde im geringsten dadurch beeinflußt worden sein, daß die erste Bestimmung einer Ladung bedingten Bannguts ein neutraler Hafen gewesen wäre. Denn wenn die Regel richtig war, daß Nahrungsmittel Banngut sind, wenn sie von der bewaffneten Macht verbraucht werden sollen, dann machte es nichts [86] aus, ob sie direkt zur bewaffneten Macht gesendet oder ihr durch Neutrale übergeben wurden. In beiden Fällen war die Bedingung, die sie zum Banngut machte, erfüllt. Die Konferenz war jedoch nicht frei, so zu entscheiden, wie die Logik und Vernunft es verlangten, denn die deutsche Delegation, die sehr widerstrebend in die allgemeine Doktrin des Bannguts gewilligt hatte, bestand darauf, daß bei bedingtem Banngut, das an einen neutralen Hafen adressiert war, keine Vermutung für seine endgültige militärische Bestimmung aufgestellt werden könne. Wenn diesem Standpunkt nicht beigetreten worden wäre, würde die Konferenz wahrscheinlich gescheitert sein. Er wurde deshalb in den Art. 35 (der Londoner Deklaration) aufgenommen. Aber der hier kurz dargelegte Ursprung dieses Artikels muß sicherlich die Behauptung entkräften, der Artikel sei eine anerkannte Völkerrechtsregel. Ganz im Gegenteil, er war eine unlogische, auf keine Präzedenzfälle gestützte Ausnahme und stellte zugegebenermaßen einen durch politische Zweckmäßigkeitserwägungen bestimmten Kompromiß dar."27
Von grundlegender Bedeutung für die praktische Auswirkung der Londoner Deklaration waren die Bestimmungen der Artikel 32 und 35, wonach die Schiffspapiere den Beweis der Bestimmung einer ihrer Natur nach unbedingtes oder bedingtes Banngut darstellenden Ladung erbringen sollten. Dadurch wurde die Entscheidung darüber, ob ein neutrales Schiff einzubringen sei oder nicht, ausschließlich dem die Durchsuchung vornehmenden Seebefehlshaber übertragen. "Nur solche Tatsachen, die ein Seemann beschwören konnte, wie der Kurs des Schiffes, das Verhalten bei der Anhaltung, Art und Weise der Eintragungen in das Schiffstagebuch usw., konnten die Beweiskraft der Schiffspapiere erschüttern. Die Deklaration nahm auf keine aus anderen Quellen stammenden Beweise Rücksicht."28 Beförderte ein neutrales Schiff Güter, die bedingtes Banngut darstellten, wie Nahrungsmittel oder Futtermittel, Spinn- oder Treibstoffe, so hatte der untersuchende Offizier nach Art. 34 zu entscheiden, ob es nach einem der bewaffneten Macht des Feindes als Basis dienenden Platz bestimmt war.29 Er hatte ferner das Recht, das Schiff anzuhalten, wenn [87] sich aus dem Manifest oder den Konnossementen ergab, daß die Güter an einen Staatslieferanten oder eine Behörde adressiert waren. Wenn die Ladung nach einem neutralen Hafen gerichtet war, durfte er sie überhaupt nicht anhalten. "Die Unterbindung der Zufuhr unbedingten an Deutschland adressierten Bannguts war ein unbestrittenes Recht, konnte aber in der Praxis nur ausgeübt werden, wenn eine amerikanische Firma einfältig genug gewesen war, ein neutrales Schiff mit Munition und Waffen zu beladen und es direkt nach einem deutschen Hafen zu senden oder wenn sie dem Kapitän erlaubt hatte, Papiere an Bord zu nehmen, die eine feindliche Bestimmung des Bannguts bewiesen oder vermuten ließen. Keiner dieser Fälle war wahrscheinlich. In allen voraussehbaren Fällen hatte also der untersuchende Offizier zu entscheiden, ob irgendein Beweis dafür erbracht werden könne, daß Munition und Waffen etwa von Göteborg oder Kopenhagen aus über die Ostsee gesandt werden sollten. Da es bis zum letzten Grad unwahrscheinlich war, daß Direktoren und Leiter einer amerikanischen Munitionsfabrik dokumentarische Beweise einer schuldhaften Bestimmung in dem ihre Waren befördernden Schiff mitsenden würden, so ist es schwer einzusehen, wie absolutes Banngut überhaupt hätte angehalten werden können, wenn die Vollmachten des untersuchenden Offiziers zum Aufhalten und zur Beschlagnahme nicht größer gewesen wären, als sie die Deklaration ihm gewährte."30
Die Londoner Deklaration wurde in der britischen Öffentlichkeit auf das heftigste angegriffen, namentlich von dem sich auf den bekannten Marineschriftsteller Kapitän Mahan stützenden Herrn Gibson Bowles.31 Herr Bowles behauptete, der wirtschaftliche Druck der englischen Blockade habe in den napoleonischen Kriegen Frankreichs im wesentlichen auf Einfuhrzöllen basierendes Finanzsystem zum Zerfall gebracht und dadurch Napoleons Sturz herbeigeführt. Dieser Wirtschaftsdruck sei durch die von der Londoner Deklaration aufgegebenen Grundsätze des von den englischen Prisengerichten entwickelten Seerechts ermöglicht worden. Beide Behauptungen waren unzutreffend. "Die Wahrheit ist, daß die britische Flotte niemals einen entscheidenden wirtschaftlichen Druck auf Frankreich oder auf irgendeinen anderen Feind ausgeübt hat, daß die Handelssysteme unserer Feinde das unmöglich machten und daß die britischen Staatsmänner, welche die großen Kriege des 18. Jahrhunderts führten, niemals gehofft haben, daß ein [88] kontinentaler Feind durch die Unterbrechung seines Handels zum Frieden genötigt werden könnte."32 Es ist möglich, daß Holland durch Abfangen der großen Geleitzüge der Ostindischen Kompagnie in eine ernste Finanzkrise hätte gestürzt werden können. Doch folgt daraus noch nicht, daß dies den Generalstaaten unmöglich gemacht hätte, Flotten und Heere auszurüsten. Eine Prüfung dieser Hypothesen ist jedoch müßig, da die holländischen Admirale den englischen Angriffen zu begegnen wußten. Aus dem gleichen Grunde braucht die Frage der mutmaßlichen Folgen einer Aufbringung der für die spanischen Staatsfinanzen hoch bedeutsamen Silberflotte nicht erörtert zu werden. Denn wenn es der britischen Regierung gelang, Spanien eines großen Teiles seiner westindischen Einkünfte zu berauben, so geschah das durch Entsendung einer Armee nach Habana, nicht durch Kaperung der Silberflotte auf dem Atlantik. Frankreich, Englands dritter großer Gegner, "hatte keine dieser Achillesfersen"33 Spaniens und Hollands. "Die Periode, während welcher die britische Flotte so viele erfolgreiche Operationen durchführte, war für Frankreich eine Periode stetiger Ausweitung seines Handels. Zu Beginn des 18. Jahrhunderts wurde die französische Einfuhr und Ausfuhr auf 215 Millionen Livres und am Ende desselben auf 1061 Millionen geschätzt. Aber während dieser ganzen Periode war der europäische Markt weitaus der wichtigste. Der Überseehandel bereicherte außerdem Einzelpersonen weit mehr als den Staatsschatz. Die Staatseinkünfte Frankreichs bestanden hauptsächlich aus Steuern auf landwirtschaftliches Vermögen und landwirtschaftliche Erzeugnisse und die gelegentlich erhobenen Einkommensteuern - dixièmes, vingtièmes etc. - wurden nicht von den Bürgern der beiden großen Handelshäfen des Königreichs Bordeaux und Marseilles entrichtet, denn beide Städte lagen in den pays des états, die ein besonderes Fiskalsystem hatten. Die Compagnie des Indes bezahlte überhaupt keine Einkommensteuern. Zweifellos verarmten viele Einzelpersonen durch den Niedergang des Überseehandels während des Siebenjährigen Krieges, aber der Schaden wurde solchen Kapitalien und Einkommen zugefügt, die wenig zu den Staatseinnahmen beitrugen. Man kann auch nicht annehmen, daß die Bevölkerung als Ganzes schwer unter dem Niedergang des Außenhandels litt. Während des größten Teils des Jahrhunderts führte Frankreich Korn, Seide, Textilien und Pariser und Lyoner Luxuswaren aus und führte Kolonialwaren wie Kaffee, Zucker, Gummi und ostindische Luxuswaren ein, von denen keine für die Bevölkerungskreise, aus welchen die Heere ausgehoben wurden oder für den Staat, welcher diese Heere ausrüstete, wesentlich war. Sicherlich fügten die Kriege des 18. Jahrhunderts dem französischen Wirtschaftssystem großen Schaden zu, aber nur weil die kontinentalen Feldzüge die mitteleuropäischen Märkte für die französischen Ausfuhren schlossen und so den französischen Handel zum Stillstand brachten. Wenn die erlittenen Verluste nur eine Folge der teilweisen Stockung des überseeischen Handels gewesen wären, so würde das französische Wirtschaftssystem durch und durch gesund und kräftig gewesen sein. [89] Was schließlich die napoleonischen Kriege anlangt, so ist es Tatsache, daß zwischen 1794 und dem Pariser Frieden der Seehandel Frankreichs sich verringerte, daß der Handel zwischen Frankreich und dem kontinentalen Europa durch die Verschlechterung der Währung während der revolutionären Periode beeinträchtigt wurde, daß er sich unter dem Konsulat wieder hob und daß die Erholung genügte, um die Staatsfinanzen in Ordnung zu bringen. Während der Periode, in der, wie die Polemiker der letzten Zeit behauptet haben, die britische Marine unsere Feinde zugrunde richtete, gab die französische Regierung eine Milliarde Franken für öffentliche Arbeiten34 und soziale Dienstleistungen aus, ohne eine Anleihe aufzulegen. Während der letzten drei Jahre des Kaiserreichs trat allerdings eine ernste wirtschaftliche Depression ein. Wirtschaftler erklärten das durch die politische Unbeständigkeit in Europa, welche die kontinentalen Käufer französischer Waren kaufunlustig machte. Sie geben zu, daß der heftige Wirtschaftskrieg zwischen Großbritannien und dem Kaiserreich die Krise verschärfte, aber sie deuten nicht an, daß er ihre Ursache oder ihr Ursprung gewesen ist."35 Eine Folge dieser unbegründeten Angriffe war, daß die von gut unterrichteter Seite gegen die wirklichen Schäden der Londoner Deklaration gerichteten Kritiken nicht die Beachtung fanden, die sie verdienten. Unter ihnen ragt ein hauptsächlich von Kapitän A. Hankey, dem Naval Assistant Secretary des Reichsverteidigungsausschusses, ausgearbeitetes Memorandum, das der Admiralität vorgelegen hat, besonders hervor. Herr Hankey erkannte, daß die Londoner Deklaration den Wandlungen der Seekriegsführung, welche alle bisherigen Vorstellungen von Banngut und Blockade ändern mußten, nicht Rechnung trug. Von ihm wird erstmalig ein Bild des zukünftigen Wirtschaftskriegs zur See entwickelt, das der späteren Wirklichkeit annähernd entsprach. Zur Blockade äußerte Herr Hankey:
"Obgleich die Londoner Deklaration die Blockade noch zuläßt, hat sie diese mit Regeln und Einschränkungen umgeben, die sie zusammen mit der jüngsten Waffenentwicklung zu einem unwirksamen und leicht zu umgehenden Instrument machen. Hier wurde zutreffend darauf hingewiesen, daß "wir eine Blockade durch Streitkräfte zu verhängen genötigt sein würden, die anderweitig als jemals vorher eine Blockadestreitmacht stationiert werden müßten und daß wir genötigt sein würden, unsere Seeüberwachung in der Nordsee durch ein weites Netzwerk von Wachtposten in neutralen Häfen zu ergänzen".39 Dieselbe klare Erkenntnis der Wirklichkeit zeigte sich bei den Betrachtungen Herrn Hankeys über die Banngutbestimmungen der Londoner Deklaration. Er schrieb:
"Es soll nun dargelegt werden, daß die engen Begrenzungen, welche die Londoner Deklaration bezüglich der Artikel enthält, die zum Banngut erklärt werden können, in überaus bedeutsamer Weise die Wirkungen unserer Bemühungen, durch den Seekrieg einen Wirtschaftsdruck auf Deutschland auszuüben, durchkreuzt. Die in die [91] Liste für bedingtes Banngut und die Freiliste aufgenommenen Güter umfassen in jeder Beziehung den gesamten überseeischen Handel Deutschlands, d. h. alle diese Güter können auf neutralen Schiffen in jeden deutschen Hafen ein- oder aus diesem ausgeführt werden, falls wir nicht über diesen Hafen eine Blockade verhängen. Das einzige Heilmittel dagegen ist eine Blockade der ganzen deutschen Küste. Diese würde bei den deutschen Nordseehäfen keine unübersteiglichen Schwierigkeiten machen. Bei den baltischen Häfen liegen die Dinge aber ganz anders... Das Memorandum Kapitän Hankeys blieb ohne Einfluß auf den Streit um die Deklaration. Kein Echo ihrer Argumente findet sich in der langen und weitschweifigen Debatte des Hauses der Lords, die über das Schicksal des Gesetzentwurfs entschied. Hier wurden die Angriffe gegen die Deklaration von zwei verschiedenen Seiten ausgeführt. Die eine Seite stützte sich auf die unbegründeten Behauptungen, daß die Deklaration eine Verleugnung der Grundsätze des alten britischen Seegewohnheitsrechts darstelle, während die andere von den Kreisen der City beeinflußte Seite den alten Befürchtungen der britischen Wirtschaftskreise aus der zweiten Hälfte des Jahrhunderts Ausdruck gab und in der Deklaration, insbesondere in ihrem Banngutrecht und in ihren Regeln über die Zerstörung neutraler Prisen, eine Verschärfung eben dieses Gewohnheitsrechts erblickte.
[92] In Wirklichkeit war die Londoner Deklaration "ein Gesetzbuch der Seegewohnheiten, das mit Recht das gemeine Seekriegsrecht genannt werden konnte".42 Sie "konnte unter den obwaltenden Umständen nichts anderes als ein Gesetzbuch des Gewohnheitsrechts sein, d. h. eine ordentliche Zusammenfassung von Gewohnheiten und Präzedenzfällen.43 Es war ein Mißgeschick, für das niemand getadelt und niemand verantwortlich gemacht werden konnte, daß die damals geordneten Gewohnheiten und Präzedenzfälle ein Jahrhundert alt waren".44 "Diese Schwächen wurden von ihren Kritikern, die behaupteten, sie sei eine ungesunde Darlegung des Rechts oder eine im Großen erfolgte Übernahme kontinentaler Doktrinen, niemals richtig erfaßt. Sie war keines von beiden, sie war lediglich eine Gesamtheit von Regeln über Seekriegsmaßnahmen gegen frühere, jetzt nicht mehr gültige, Handelssysteme."45
In dem Operationsplan vom Juni 1905, der drei Kriegsmöglichkeiten: mit Deutschland, mit Frankreich und mit Deutschland und Frankreich vorsah, war von einem Einsatz der Flotte für den Handelskrieg noch keine Rede. Dem Oberbefehlshaber der Flotte wurde in traditioneller Weise zur Pflicht gemacht, die Bewegung der feindlichen Flotte zu überwachen und sie zum Kampf zu stellen. Die Wahl der zu diesem Zweck erforderlichen Maßnahmen war ihm freigestellt. Die Admiralität versicherte aber ein Jahr später dem Reichsverteidigungsausschuß, man beabsichtige die Blockade der deutschen Küsten, sobald das möglich sei. "Die Blockade Deutschlands wurde also als ein Nebenzweck der Seekriegsführung angesehen, der nach Klärung der Lage auf dem strategischen Schachbrett verfolgt werden sollte. [93] Es scheint nicht, daß die Admiralität zu diesem Zeitpunkt schon Überlegungen über die Folgen einer solchen Blockade angestellt hatte."46 Die kurz darauf erfolgte Gründung einer Kriegsakademie durch die Admiralität und die Einsetzung eines Ausschusses für Kriegspläne, zu dessen Mitgliedern der Präsident der Kriegsakademie gehörte, führten dazu, die traditionelle Übung, dem Oberbefehlshaber freie Hand zu lassen, durch ins Einzelne gehende Pläne zu ersetzen, in denen die schwachen Punkte des Feindes wissenschaftlich geprüft wurden. In Juli 1908 war der erste dieser Pläne vollendet. Er sah nur noch die Möglichkeit eines Krieges gegen Deutschland vor und übertrug die strategische Führung von dem Oberbefehlshaber der Flotte auf die Admiralität. Die Hauptstreitkräfte sollten in der Nordsee und im Kanal konzentriert und zwei Zerstörergruppen ständig vor der deutschen Küste stationiert werden, "so daß etwas einer Blockade der deutschen Bucht Ähnliches verhängt worden wäre, wenn man den Plan jemals erfolgreich durchgeführt hätte".47 Der Oberbefehlshaber war ausdrücklich angewiesen, allen Feindhandel in der Nordsee zu unterbinden. Zum ersten Male war damit ein wirtschaftliches Ziel in einen Kriegsplan aufgenommen worden. Aber dies geschah nicht deshalb, um durch wirtschaftlichen Druck den Feind zu schwächen, sondern um seine Kriegsflotte aus ihren Häfen herauszulocken, ähnlich wie man früher in den Kriegen mit Holland mittels der Unterbindung der holländischen Schiffahrt durch den Kanal die Holländer zum Kampfe zu zwingen pflegte. Immerhin sah man sich durch die beabsichtigte Störung des Handelsverkehrs in der Nordsee zu einer wissenschaftlichen Untersuchung über die Folgen solcher Störungen veranlaßt. In einem von Admiral Slade im Mai 1908 ausgearbeiteten Fragebogen werden deshalb folgende Fragen gestellt:
"Die Verwundbarkeit Deutschlands auf Grund seiner überseeischen Zufuhren ist heute eine anerkannte Tatsache. Es wird als wünschenswert angesehen, Antworten auf die anliegenden Fragen zu erhalten, um seine tatsächliche Abhängigkeit von dieser überseeischen Zufuhr abzuschätzen. Die Antworten auf diese Fragen können nützliche Hinweise darauf geben, inwieweit Deutschland von Überseezufuhren abhängt und in welchem Maße Überseezufuhren in Kriegszeiten aus ihren normalen Kanälen in neue gelenkt werden können... Der Fragebogen wurde den Generalkonsulaten in Hamburg, Antwerpen, Amsterdam und Frankfurt am Main übersandt. Bevor diese ihre Antwort einreichen konnten, war die Admiralität jedoch gezwungen, selbst zu den Fragen Stellung zu nehmen. "Im November 1908 erklärte das Außenamt dringend, es sei Zeit, die Frage zu prüfen, welche militärischen Verpflichtungen dem Lande durch die Garantieverträge auferlegt seien, die Großbritannien bänden. Die schwerwiegendste und drückendste dieser Verpflichtungen war die Verpflichtung, Belgien im Falle eines deutschen Angriffs bewaffneten Beistand zu leisten. Der zusammengerufene Ausschuß fühlte jedoch, daß man sich nicht auf eine so enge Untersuchung beschränken könne und behandelte in seinem Bericht hauptsächlich die Frankreich im Falle eines deutschen Angriffes zu gewährende Hilfe."49 Gelegentlich dieser Untersuchung verfaßte die Admiralität eine Aufzeichnung über die wirtschaftlichen Folgen eines deutsch-englischen Seekrieges, welche sehr aufschlußreich für die Gründe ihrer auf der Londoner Seekriegsrechtskonferenz eingenommenen Stellung ist. In dieser Aufzeichnung erklärte sie, die wirtschaftlichen Nachteile der von ihr in Aussicht genommenen Blockade der deutschen Nordseehäfen würden für Deutschland sehr ernst sein. Die Möglichkeiten einer Umleitung des deutschen Handels nach neutralen Häfen werden von ihr nicht hoch angeschlagen. Der Ausschußbericht sagt deshalb über die Auswirkungen der Blockade:
"Finanziell könnte auf Deutschland ein starker Druck durch die Blockade seiner Häfen ausgeübt werden. Der Handel dieser Häfen könnte nicht vollständig und vielleicht nicht einmal in großem Maß nach den neutralen Häfen Belgiens und Hollands umgelenkt werden, da die letzteren nicht in der Lage sind, plötzlich ihre Fähigkeit zur Bewältigung eines großen Zuwachses des Normalverkehrs zu erhöhen..."50 Die Ende 1909 eingehenden Berichte der englischen Generalkonsulate bestätigten die optimistische Hypothese der Admiralität in keiner Weise. Der Generalkonsul in Hamburg erklärte, die durch die Blockade hervorgerufene Warenverknappung würde nur vorübergehend sein, da die Deutsche Regierung Mittel zur Umleitung des Handels finden würde. Die Generalkonsuln in Amsterdam und Antwerpen hielten die Kapazität Rotterdams und Antwerpens für ausreichend, um den infolge der Blockade umgeleiteten Handel der deutschen Nordseehäfen aufzunehmen. Der Generalkonsul in Frankfurt schloß sich dem an, er halte eine Blockade Deutsch- [95] lands für wirkungslos, "wenn nicht die Deutschland benachbarten Neutralen in sie eingeschlossen würden".51 Gleichwohl gab die Admiralität ihren bisherigen Standpunkt nicht völlig auf. In ihrer Stellungnahme faßt sie die Schlußfolgerungen der Berichte folgendermaßen zusammen:
"Keine Blockade würde ohne den Einschluß der holländischen und belgischen Häfen wirksam sein. Deutschland wäre in jedem Fall in der Lage, genügend Zufuhren an Nahrungsmitteln von seinen Nachbarn zu beziehen. und erklärt dann:
"Den obigen Schlußfolgerungen wird zwar im allgemeinen zugestimmt, aber es wird in Betracht gezogen, daß infolge des Übersehens gewisser Faktoren, die Lage als etwas zu günstig für Deutschland hingestellt wird. Der neue Operationsplan vom August 1910 enthielt kein Wort über die Blockade Deutschlands. Er gab zwar den bei den Orkneys und im Kanal stationierten Streitkräften wiederum den Befehl, den deutschen Handel zu unterbinden, wies aber den weiter verstärkten Aufklärungsstreitkräften vor den deutschen Küsten nur operative, keine prisenrechtlichen Aufgaben zu. Im November 1910 entwarf jedoch die Admiralität eine Proklamation über die Blockade der deutschen Nordseeküste. Hierdurch wurden verschiedene Fragen des Blockaderechts aufgeworfen. "Der Operationsplan sah eine enge Beobachtung der norddeutschen Küste vor und obgleich diese Beobachtung rein militärischen Zwecken dienen sollte, war es doch unzweifelhaft, daß ein solcher Aufklärungskordon in der Bucht von Helgoland im Falle seiner Aufrechterhaltung eine Blockadestreitmacht im strengen Sinne des Wortes sein würde. Wenn er jedoch zeitweilig zurückgezogen oder von seinen Standorten vertrieben würde, konnten dann die unterstützenden Kreuzerabteilungen oder die Streitkräfte an den Eingängen der Nordsee als Blockadestreitmacht angesehen werden? Schließlich was sollte als Operationsgebiet gelten, innerhalb dessen Blockadebrecher aufgebracht werden konnten?"53 Die Admiralität entschied, daß alle in der Nordsee stationierten Schiffe zur Ausübung der Rechte der Blockadestreitmacht befugt seien. In ihrem Erlaß an den Oberbefehlshaber heißt es:
"Die Blockadestreitmacht für diesen Zweck schließt alle unter dem Oberbefehlshaber für die Nordsee stehenden Schiffe sowie alle anderen Schiffe in den Heimatgewässern ein. Diesen wird befohlen wer- [96] den, beim Abfangen eines flüchtenden Schiffes Hilfe zu leisten, vorausgesetzt, daß es sich um eine ununterbrochene Verfolgung handelt."54 Sie war also der Meinung, "daß keine Regel der Londoner Deklaration ihren Plan einer Blockade mittels Erkundungsstreitkräften in der deutschen Bucht und mittels Kreuzerabteilungen an den Eingängen der Nordsee behinderte".55 Im Sommer 1911 wurden anläßlich der Agadirkrise die Operationspläne der Marine und des Heeres im Reichsverteidigungsausschuß aufeinander abgestimmt. Es zeigte sich bei den Beratungen, daß der Plan der Admiralität zur Verstärkung der Blockade, mit Hilfe von Landungstruppen Helgoland und Inseln an der friesischen Küste zu besetzen, auf den Widerspruch des Heeres stieß, das ein Expeditionskorps von sechs Divisionen nach Frankreich senden wollte. Wenn der Ausschuß auch keine formale Entscheidung traf, so wurde doch tatsächlich der Plan der Heeresleitung, einen Kontinentalkrieg zu führen, gebilligt. Die Admiralität hielt aber trotzdem zunächst an ihrem Plan einer Blockade der norddeutschen Küste durch Seestreitkräfte in der deutschen Bucht und der Nordsee einschließlich der Bombardierung und Einnahme Helgolands durch Marinetruppen fest. Doch machte sich gegen diese Pläne unter den jüngeren Flaggoffizieren eine starke Opposition geltend. "Sie glaubten nicht, daß diese enge Beobachtung der deutschen Küste aufrechterhalten werden könne, woraus folgte, daß eine Blockade Deutschlands nicht versucht werden konnte."56 Nach dem Rücktritt des ersten Seelords Sir Arthur Wilson drang die Meinung der Opposition durch, und wurde den im Entwurf im Mai 1912 fertiggestellten neuen Operationsplänen, die bei Kriegsausbruch im wesentlichen unverändert blieben, zugrunde gelegt. "Das Neue an diesen Befehlen ist, daß nunmehr keine Beobachtung in der deutschen Bucht und keine Küstenoperationen versucht werden sollen, bis die deutsche Flotte bekämpft und geschlagen worden ist. Die Flotte und die Kreuzerabteilungen werden deshalb bis zu den äußersten Enden der Nordsee zurückgezogen und häufige Vorstöße in die deutschen Gewässer treten an die Stelle der in den früheren Plänen geforderten ständigen Überwachung. In diesen Befehlen wurde also die Blockade der deutschen Küste eindeutig fallengelassen. Der damalige Chef des Stabes, Admiral Troubridge, scheint zwar gehofft zu haben, daß die nunmehr am Eingang der Nordsee stationierten Beobachtungsstreitkräfte mit den Rechten einer Blockadestreitmacht versehen werden könnten, falls die Londoner Deklaration nicht ratifiziert werde. Das war jedoch ganz unhaltbar. Nicht die Londoner Deklaration, sondern die Pariser Deklaration machte das unmöglich."57 Vom Mai 1912 ab beschränkten sich die wirtschaftlichen Ziele des Kriegsplans auf die Unterbrechung jeden unter deutscher Flagge geführten Seehandels und auf die Einziehung des auf dem Wege zum Feinde befindlichen Bannguts. Hierzu kamen noch einige um die gleiche Zeit von einem Ausschuß ausgearbeitete Gesetzesentwürfe, die nur den direkten Han- [97] del mit dem Feind, nicht aber den indirekten Handel, den man nicht verhindern zu können glaubte, verboten.
"Man kann die Operationsbefehle der Marine und die Empfehlungen dieses
Ausschusses als die einzigen von der Regierung getroffenen Vorbereitungen
bezeichnen, um das deutsche Wirtschaftssystem von der übrigen Welt zu
isolieren und diese lange Einleitung würde zu keinem nützlichen
Zweck geschrieben worden sein, wenn sie nicht bewiese, daß solche
Vorbereitungen wie die getroffenen tatsächlich gar keine waren. Als der
Krieg erklärt wurde, hatten wir Pläne ausgearbeitet, um den
deutschen Handel von den Meeren zu vertreiben, um an Deutschland adressiertes
Banngut abzufangen, um einen Teil der britischen Waren dem Feinde
vorzuenthalten, um ihm den Zutritt zum britischen Versicherungsmarkt und die
Benutzung britischer Banken zu versperren. Das mit soviel Sorgfalt vorbereitete
und mit solcher Klarheit erläuterte Gesetzbuch regelte Seeoperationen,
wenn sie den Vorbildern früherer Zeiten entsprachen. Es war ein guter
Führer für Kapitäne von Kreuzerunternehmungen oder
für Seeoffiziere, die eine entfernte tropische Kolonie blockierten, jedoch
keiner für die Diplomaten und Zivilbeamten, die eine ungeheuere
wirtschaftliche Barriere aufrichteten und sie undurchdringlich machten. Die ins
Auge gefaßten Ziele waren deshalb ein so kleiner Teil von dem, was
schließlich unternommen wurde, daß die Verbindung zwischen
beiden kaum nachweislich ist."58
  
 1A. a. O. S. 1. ...zurück... 2A. a. O. S. 1. ...zurück... 3S. 2. ...zurück... 4S. 3 s. Lord Stowell in Stert S. 664 C. R. ...zurück... 5S. 3 s. 3 C. R. 167 Imina. ...zurück... 6S. 5. ...zurück... 7S. 6. ...zurück... 8S. 6. ...zurück... 9S. 6. ...zurück... 10Siehe 2 C. R. III Neptunus; 6 C. R. 393 Lisette, and 5 C. R. William. ...zurück... 11S. 7. ...zurück... 12S. 7 [Scriptorium merkt an: richtig S. 8.] ...zurück... 13S. 9. ...zurück... 14S. 9. ...zurück... 15S. 9. ...zurück... 16S. 10. ...zurück... 17S. 10. ...zurück... 18S. 11. ...zurück... 19S. 12. ...zurück... 20S. 14. ...zurück... 21S. 14. ...zurück... 22Siehe Haabet 2 C. R. S. 179; Sarah Christina I C. R. S. 237. ...zurück... 23S. 14. ...zurück... 24S. 15. ...zurück... 25S. 16. ...zurück... 26S. 42. ...zurück... 27S. 42. Im Anschluß hieran werden auf S. 43 die Gründe für die deutsche Stellungnahme in London untersucht, die folgende gewesen sein sollen: 1. die zur Zeit der Konferenz bereits durchgeführten Maßnahmen des preußischen Kriegsministeriums, durch Agenten an den holländischen und belgischen Produktenbörsen im Kriegsfall für das deutsche Heer Getreide aufzukaufen; 2. der Wunsch der Marineleitung, die im Kriegsfall in neutralen Häfen auszurüstenden und mit bedingtem Banngut beladenen Zufuhrschiffe für deutsche Handelszerstörer auf ihrer Fahrt nach neutralen Zwischenhäfen dem feindlichen Zugriff zu entziehen. ...zurück... 28S. 17. ...zurück... 29Das Werk macht hier folgende Bemerkung über die Weltkriegspraxis: "Nach langer Diskussion entschieden Admiralität und Kriegsministerium, Hamburg sei der einzige Handelshafen an den deutschen Küsten und alle anderen seien Flotten- oder militärische Basen" (S. 17). ...zurück... 30S. 17. ...zurück... 31Der in dem literarischen Kampf um die Deklaration eine wichtige Rolle spielende Streitpunkt der ausdrücklichen englischen Anerkennung des Völkerrechtssatzes, nach welchem auch neutrale Prisen in Ausnahmefällen versenkt werden dürfen, wird in dem Werk nur kurz gestreift (S. 16). ...zurück... 32S. 18. ...zurück... 33S. 19. ...zurück... 34S. 19. ...zurück... 35S. 20. ...zurück... 36Als Beispiele werden Ostsee und Adria genannt. ...zurück... 37S. 20. ...zurück... 38S. 21. ...zurück... 39S. 21. ...zurück... 40S. 21. ...zurück... 41S. 22. ...zurück... 42S. 23. "It was... a code of usage, which could fairly be called the common law of the sea." ...zurück... 43"...code of customary law, that is, a body of customs and precedents made orderly..." ...zurück... 44S. 22. ...zurück... 45S. 18: "it was merely a body of rules for regulating naval operations against commercial systems that had disappeared." Das Werk wendet sich S. 23 gegen die Behauptung, daß die Londoner Deklaration dem Marineministerium (board of Admirality [sic]) gegen seinen Willen aufgezwungen worden sei. Richtig sei zwar, daß eine aktenmäßige Unterlage über seine Zustimmung fehle. Aber nicht weniger als vier aufeinanderfolgende Direktoren der Nachrichtenabteilung, die die Deklaration zu begutachten hatten, und zwei aufeinanderfolgende erste Seelords, Lord Fisher und Sir Arthur Wilson, hätten sich für die Ratifikation ausgesprochen, ohne den Widerspruch anderer Mitglieder des Ministeriums zu finden. Das bedeute aber die Zustimmung des Ministeriums als Ganzen, die sich auch darin zeige, daß die Deklaration in dem zu Beginn des Krieges in Kraft befindlichen Naval Prize Manual abgedruckt gewesen und damit für die Marineoffiziere verbindlich gemacht worden sei. ...zurück... 46S. 24. ...zurück... 47S. 24. ...zurück... 48S. 25. ...zurück... 49S. 26. ...zurück... 50S. 26. ...zurück... 51S. 27. ...zurück... 52S. 27. ...zurück... 53S. 28. ...zurück... 54S. 28. ...zurück... 55S. 28. ...zurück... 56S. 30. ...zurück... 57S. 31. ...zurück... 58S. 32. ...zurück...
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